Понятие и виды форм реализации исполнительной власти. Понятие и виды административно-правовых форм реализации исполнительной власти Основная форма реализации исполнительной власти

Под административно-правовой формой понимается внешнее выражение деятельности исполнительного органа (его должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее последствия юридического характера или имеющие юридическое значение.

Формы управленческой деятельности делятся на: правовые и неправовые . Они различаются по характеру вызываемых ими последствий.

Основными и наиболее значимыми являются правовые формы . Они имеют две разновидности: принятие нормативных актов органами исполнительной власти и издание индивидуальных административных актов (эта форма используется в случае применения нормы права к конкретным субъектам). Существуют также иные правовые формы в виде совершения юридических действий: представление обязательных отчетов, выдача документов, подтверждающих наличие специального права, например, права управления транспортным средством), осуществление государственной регистрации.

Неправовые формы не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий - это разработка программ, проведение совещаний и т.п. На практике правовые и неправовые формы очень тесно связаны между собой.

Правовой акт управления (ПАУ) – это подзаконное специальное решение, принятое органом исполнительной власти в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по вопросу, отнесенному к его компетенции, обличенное в правовую форму, предусмотренную законом и порождающее юридические последствия.

К признакам правовых актов управления можно отнести следующие:

Принятие правовых актов управления – это основная административно-правовая форма.
Правовой акт управления издается только уполномоченными органами исполнительной власти.
Является односторонним волеизъявлением субъекта исполнительной власти, носит подзаконный характер.
Обычно издается в письменной форме в виде юридического документа. Возможны случаи, когда правовой акт управления может быть в устной форме, например, приказ в органах военного управления.
Создает юридическую основу для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений. Также может служить юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим и прекращающим конкретные правоотношения.
Издается с соблюдением официально предусмотренных процедур (согласование, правовая и лингвистическая экспертиза).
Должен обладать формальными реквизитами (наименование органа, издавшего акт, наименование вида акта и его название, дата подписания и номер, фамилия и должность лица, подписавшего акт).

По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. По уровню органов власти, их принимающих – на федеральные, субъектов федерации, муниципальные, корпоративные. По сроку действия акты бывают бессрочные, срочные, временные. По характеру разрешаемых вопросов: акты органов исполнительной власти общей компетенции (например, постановления правительства), акты органов исполнительной власти отраслевой компетенции (например, Департамента образования г. Москвы), акты органов исполнительной власти межотраслевой компетенции (например, Министерства финансов РФ). В юридической науке в качестве самостоятельных разновидностей правовых актов управления выделяют акты, имеющие административную санкцию. Специально выделяют правовые акты управления в форме административных договоров.

В системе правовых актов управления самостоятельное место занимают нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты). Порядок подготовки и государственной регистрации таких актов определяется Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также разъяснениями, утвержденными Приказом Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативно-правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации». Издаются ведомственные акты в форме постановлений, распоряжений, инструкций, приказов, правил, положений. Издание в виде писем, телеграмм не допускается. Проект правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами. Правовые акты управления подлежат государственной регистрации в случае, если затрагивают права и свободы человека и гражданина, его обязанности; устанавливают правовой статус организаций; носят межведомственный характер. Государственная регистрация осуществляется Министерством юстиции РФ, которым ведется реестр зарегистрированных нормативно-правовых актов. Начиная с 2001 г., наряду с нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, государственной регистрации также подлежат акты государственных внебюджетных фондов.

Государственная регистрация правовых актов управления включает в себя юридическую экспертизу на соответствие акта законодательству; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение ему регистрационного номера; занесение его в государственный реестр.

Акты, подлежащие государственной регистрации, не позднее чем в пятидневный срок после их подписания направляются в Министерство юстиции РФ. Регистрация в Минюсте производится в срок до 15 дней. В необходимых случаях данный срок может быть продлен. Зарегистрированный акт в течение 10 дней подлежит опубликованию в Российской газете, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти либо размещению (опубликованию) на официальном интернет-портале правовой информации и интернет-портале «Российской газеты».

В соответствии с Кодексом административного судопроизводства гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, а также прокурор, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. По данной категории дел Пленумом Верховного Суда РФ 29 ноября 2007 г. принято Постановление № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Кроме этого, постановлением Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П признано не соответствующим Конституции РФ положение п. 1 ч. 4 ст. 2 ФКЗ «О Верховном Суде РФ» в той мере, в какой оно не допускает разрешение судом административных дел об оспаривании таких актов, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативно-правовым актам федеральных органов исполнительной власти, но при этом содержат обязательное разъяснение (нормативное толкование) отдельных законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права граждан.

Государственное управление - это деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти от имени государства. Такая деятельность реализуются в разнообразных действиях органов управления и их должностных лиц. Управленческая деятельность может быть направлена на внутреннюю организацию системы органов управления (внутриаппа- ратной работы), либо выходить за пределы органа с целью осуществления управленческого воздействия на различные сферы жизни, в том числе на поведение, деятельность физических и юридических лиц (осуществление исполнительной власти). Совершение одних управленческих действий может приводить либо к возникновению правовых последствий, либо наоборот не приводить к их возникновению. Вместе с тем, и те и другие действия имеют внешнее выражение, называемое формой управленческой деятельности.

Таким образом, форма управленческой деятельности - это способ выражения содержания управленческой деятельности органов и должностных лиц государства по осуществлению исполнительной власти, а так же внутриаппаратной работы.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов государственного управления по осуществлению возложенных на них функций, от наличия или отсутствия правовых последствий

В одних случаях данные действия, в других - такие юридические последствия не возникают.

В соответствии с этим формы управленческой деятельности подразделяются на правовую и организационную формы.

Правовая форма государственного управления влечет за собой правовые последствия, т.е. приводят к возникновению, изменению или прекращению административно-правовых отношений; к изменению правового статуса организации, индивида. Она осуществляется через следующие виды деятельности:

1) Принятие нормативных актов. Органы государственного управления вправе осуществлять подзаконное регулирование посредством принятия постановлений, положений, инструкций и т.п. актов.
2) Издание правоприменительных административных актов. В данном случае акт обращен к определенному лицу (лицам) и является административным (юридическим) фактом, служащим основанием возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений;
3) Заключение договоров. Органы управления вправе заключать гражданско-правовые договоры, которые служат средством реализации их управленческих задач и функций (договоры на закупку техники, инвентаря и оборудования). Примером административного договора может служить договор об охране имущества, заключаемый органами милиции с гражданами и организациями. На административный характер такого договора указывает то, что его условия устанавливаются приказом МВД России и могут изменяться в одностороннем порядке.
4) Совершение иных юридически значимых действий.

Выдача водительских удостоверений, паспортов, разрешений на хранение и ношение огнестрельного гражданского оружия т.п.

Правовые формы деятельности можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по содержанию:
- правотворческая деятельность - это выработка правовых норм, их усовершенствование, изменение и отмена, иными словами, издание нормативных юридических актов. Правотворческая деятельность государственного управления включает следующие стадии:
  - а) принятие решения о необходимости разработки проекта акта управления;
  - б) подготовка проекта;
  - в) обсуждение, согласование, доработка, предварительное одобрение проекта;
  - г) утверждение (принятие) проекта либо принятие решения о внесение проекта в правотворческий орган.
- правоприменительная деятельность состоит в установление фактических обстоятельств дела, выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации, принятие по делу решения, исполнение акта применения нормы права.

Стадии правоприменительной деятельности следующие:

а) установление фактических обстоятельств дела (ситуации);
б) выбор нормы права, подлежащей применению в данной ситуации или деле;
в) уяснение смысла и содержания нормы;
г) принятие решения по делу;
д) исполнение и контроль за исполнение принятого решения;
контрольно-надзорная деятельность, направленная на осуществление контроля и надзора за соблюдением субъектами административного права правил и норм, установленных в административном законодательстве.
2) по направленности:
- внутриуправленческая деятельность, осуществляемая для решения организационно-штатных вопросов, расстановки кадров, налаживания делопроизводства, руководства сотрудниками внутри самого органа и для управления нижестоящими по подчиненности органами;
- внешнеуправленческая деятельность, в которой реализуются возложенные на орган задачи и функции. Данная деятельность направлена на неподчиненные органы, организации и граждан.
3) по условиям осуществления:
- *деятельность, осуществляемая в обычных условиях общественной жизни;
- деятельность, осуществляемая в особых условиях (режим чрезвычайного положения).

Организационная форма государственного управления не связана с совершением юридически значимых действий, не влечет юридических последствий и не требует юридического оформления действий. Она может осуществляться путем совершения следующих видов деятельности:

^) осуществление организационных действий. В таких действиях находит свое отражение повседневная работа сотрудников управленческих органов. К ним относятся повседневная воспитательная, организационная, инструкторская, контрольная работа, проведение разного рода совещаний, планерок, проверок и т. п.;

2) выполнение материально-технических операций. В основном, это работа по анализу информации и проведению исследований и разработок (учет, статистика, делопроизводство, подготовка отчетных данных и т.д.);
3) идеологическая работа, направленная на разъяснение субъектам административного права смысла, содержания, целей и значения актов управления, а также на формирования общественного мнения через СМИ.

Исполнительная власть не реализуется сама по себе. Она должна действовать, проявляя себя в разнообразных общественных отношениях. Исполнительная власть реализуется различными методами и выражается в различных формах.

Форма реализации исполнительной власти - это виды действий органов исполнительной власти, имеющие внешние проявления. Другими словами, под формой реализации понимается внешнее выражение действий исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Формы реализации позволяют получить ответ на вопрос: для чего формируется система исполнительной власти, что она и ее отдельные звенья делают для выполнения управленческих задач и функций?

Все формы управленческой деятельности прямо или косвенно предопределены в своей основе нормами, с помощью которых государство регламентирует деятельность государственного аппарата.

Форма государственного управления должна соответствовать:

Характеру данной функции,

Компетенции государственного органа,

Особенностям конкретного субъекта управления.

Общепризнанная классификация форм управленческой деятельности в юридической литературе отсутствует.

Формы управления подразделяют на:

Правовые, влекущие определенные юридические последствия. Например, издание нормативного акта;

Неправовые, не влекущие правовых последствий, а осуществляющие организационные действия. Например, проведение семинаров, обработка полученной информации.

Также можно выделить:

Акты управления, обращенные вовне;

Акты организационного действия внутри органа управления (распределение полномочий, материально-техническое обеспечение);

Участие в гражданско-правовых договорах;

Выступление через своих представителей в суде;

Деятельность в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны общественного порядка.

Но эта классификация не отражает всех форм управленческой действительности. К ним можно причислить:

Установление норм права;

Применение норм права;

Осуществление организационных действий;

Оперативно-организационную работу;

Осуществление материально-технических операций. Таким образом, реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовых формах. Государственно-управленческая деятельность охватывает как внешние, так внутриорганизационные действия. Исполнительная власть использует только юридические формы реализации. Делопроизводство, моделирование, совещание и т.д., не носящие юридического характера, не являются формами реализации государственного управления.

Каждый вид государственной деятельности характеризуется определенными внешними проявлениями и регламентируется соответствующими нормативными правовыми актами. Принцип разделения властей предполагает как различное функциональное назначение каждой ветви единой государственной власти, так и различия в принимаемых ими правовых актах. Например, деятельность органов законодательной власти заключается в принятии законов и постановлений, обязательных для исполнения на конкретных территориях. Правосудие, осуществляемое судом, завершается вынесением приговоров, решений, постановлений, определений и т.д.

Формы управления различаются (см. схему 12):

в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) – на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутри-организационных вопросов);

по способу выражения – на словесную (письменная и устная) и "конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);

Схема 12. Формы осуществления исполнительной власти

по характеру вызываемых последствий – на правовые и неправовые.

Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам. Поэтому последние акты и называются индивидуальными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие специального права (в частности, на вождение транспортных средств).

Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, – они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами исполнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними.

Одной из неправовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.

Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т.д.

Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов внешних и внутриорганизационных управленческих отношений. Внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица в рамках своей компетенции называется формой управления.
Формы управления различаются (см. схему 12):
в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) - на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутриорганизационных вопросов);
по способу выражения - на словесную (письменная и устная) и конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);
Схема 12. Формы осуществления исполнительной власти
по характеру вызываемых последствий - на правовые и неправовые.
Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам, поэтому последние акты и называются индивидуаль-ными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие специального права (в част-ности, на вождение транспортных средств).
Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, - они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами ис-полнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними. Одной из неправовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, со-ставление справок и т.д.

Большинство организационных и материально-технических действий совершают государственные служащие, замещающие ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы, а также другие специалисты и вспомогательный персонал органа исполнительной власти.
Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

Мы в соцсетях

Категории