480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Урюпин Александр Николаевич. Конституционно-правовой статус Общественной палаты Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Урюпин Александр Николаевич; [Место защиты: Моск. ун-т МВД РФ].- Москва, 2008.- 164 с.: ил. РГБ ОД, 61 08-12/212
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы организации и функционирования Общественной палаты Российской Федерации 12
1. Общественная палата Российской Федерации, как субъект конституционно-правовых отношений 12
2. Зарубежный опыт деятельности институтов гражданского общества, обеспечивающих право граждан на участие в управлении делами государства 39
3. Национальное законодательство как основа организации и деятельности Общественной палаты 59
Глава 2. Конституционно-правовой механизм реализации полномочий Общественной палаты Российской Федерации 83
1. Правовые формы взаимоотношений Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и местного самоуправления России 83
2. Общественная экспертиза как форма деятельности Общественной палаты Российской Федерации 103
3. Контроль за деятельностью органов внутренних дел в структуре общих задач Общественной палаты 126
Заключение 145
Библиография 148
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из задач Российского государства является сближение и укрепление взаимодействия всех его органов с институтами гражданского общества. Особое место в этом процессе принадлежит вопросам исключения злоупотребления властью, защиты прав и свобод человека и гражданина, согласования общественно значимых интересов общества, его индивидов и государства. Важную роль в обеспечении четкого конституционного регулирования различных сфер государственной деятельности путем общественного контроля, а также в формирования гражданского общества в России сыграло принятие Федерального закона от 4 апреля 2005 г № 32-ФЗ. «Об Общественной палате Российской Федерации» " (с изм. от 27 декабря 2005 г., 30 июня 2007 г.) 2 .
Создание Общественной палаты стало своего рода итогом и закономерностью процесса социализации российского государства и развития институтов гражданского общества. Благодаря этим институтам конфронтационный тип отношений «государство - гражданин» может и должен быть заменен отношениями сотрудничества.
Устойчивость институтов гражданского общества обусловлена прежде всего наличием равноправного партнерства и качественного взаимодействия с государством по наиболее важным вопросам общественного и государственного развития.
«Неправительственные организации, гражданское общество начинают играть все большую и большую роль, и гражданские организации на горизонтальном уровне могут решать очень важные вопросы», - отметил в своем выступлении на II Всероссийском
1 Собрание законодательства Российской Федерации 2005. № 15. Ст. 1277.
Общественная палата Российской Федерации, как показывает исследование, выступает связующим звеном в конституционных отношениях между гражданином и государством и способствует реализации основополагающих конституционных положений. Концепция ее создания построена на закрепленном в Конституции России (ч. 1 ст. 32) праве граждан участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей.
Идея создания Общественной палаты продиктована жизненными потребностями общества. Впервые, Президент Российской Федерации заговорил об этом еще в сентябре 2004 года после теракта в Североосетинском Беслане: «Считаю продуманной систему образования Общественной палаты как площадке для широкого диалога, где могли бы быть представлены подробно обсуждены гражданские инициативы, и, что не менее важно, такая палата должна стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений, и, прежде всего законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, которые имеют общенациональное значение» 2 .
Общественная палата Российской Федерации создана как новый институт гражданского общества, обеспечивающий взаимодействие граждан с властью и позволяющий им влиять на принятие важных государственных решений. Суть ее деятельности, как показало исследование, состоит в привлечении граждан и общественных объединений к выработке и реализации проводимой в стране политики.
На сегодняшний день процесс становления Общественной палаты Российской Федерации, как показало изучение практики, окончательно не
"По материалам официального сайта Общественной палаты в сети HHTepHeT/.
завершен. Не выработан эффективный механизм ее деятельности, не установлены четкие критерии взаимоотношений с органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
В отдельных субъектах нашей страны до вступления в силу Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», функционировали общественные палаты в различных организационно-правовых формах, с различным порядком формирования и механизмом работы. Более чем за десятилетний период своей деятельности они накопили определенный опыт, который заслуживает изучения и, безусловно, может быть использован в работе Общественной палаты Российской Федерации.
Необходимость анализа конституционно-правовых основ, деятельности и статуса Общественной палаты Российской Федерации, с учетом особенностей национального и мирового опыта формирования ^гражданского общества и правового государств, обусловила актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Вопросам взаимодействия государства и гражданского общества посвящены труды таких известных философов, как Аристотель, Н.А.Бердяев, Г.Гегель, А.И.Герцен, М.Н.Сперанский, Н.М.Коркунов, Т. Гобс, Дж. Локк, Ж.Ж. Руссо, Б. Спиноза Н.Г.Чернышевский и многие другие.
Проблемы эффективного сотрудничества общества и государства вообще, а российского в частности, а также становления и развития институтов гражданского общества рассматривались в работах: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, А.С.Автономова, П.А. Астафичева, П.А. Астахова, М.В. Баглая, П.П. Баранова, О.Н. Булакова, А.В.Васильева, Г.А. Гаджиева, Т.М. Гандилова, К.К. Гасанова, И.Н. Глебова, В.Н. Григорьева, Д.М. Давитадзе, А.В. Ендольцевой, Б.П.Елисеева, И.П. Ильинского, И.А. Исаева, А.Д. Керимова, В.Я. Кикотя, Н.Г. Кобеца, А.И. Ковлера, Е.И.
Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, С.Я. Лебедева, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, Р.З. Лифшица, Е.А. Лукашевой, С.С. Маиляна, Н.П. Майлис, В.П. Малахова, Г.В.Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, В.Д. Плескачевского, А.С. Прудникова, М.М. Рассолова, В.П. Сальникова, Б.А. Страшуна, В.А. Туманова, В.Н. Фадеева, А.Е. Хабибуллина, О.В. Химичевой, В.Е. Чиркина, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева, Н.Д. Эриашвили, Л.С. Явича и многих других.
Несмотря на небольшой временной промежуток существования Общественной палаты Российской Федерации, что обусловило ограниченность научной литературы о роли этого института в системе взаимодействия власти и гражданского общества, уже имеется ряд научных работ, где рассматриваются отдельные вопросы по проблемам деятельности Общественной палаты РФ, в частности таких ученых как: В.Ю. Вельский, Е.П. Велихов, С.А. Комаров, А.Г. Кучерена, Г.Б. Мирзоев, А.С. Прудников, В.И. Червонюк и др.
Эти же вопросы исследовались в работах по социологии и политологии, в частности: Р.Г. Абдулатиповым, Ю.М.Батуриным, А.Б.Венгеровым, В.Н.Ивановым, B.C. Комаровским, А.С.Миграняном, Б.А.Капустиным, В.Г. Смольковым, Г.Х.Шахназаровым, Л.М. Энтиным и другими авторами.
Цель диссертационного исследования - комплексный анализ конституционно-правовой базы формирования, организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации на современном этапе, как института, обеспечивающего взаимодействие государства в лице его органов власти и гражданского общества, разработка на этой основе научно-обоснованных рекомендаций по его совершенствованию.
Задачами диссертационного исследования являются:
Анализ правовой природы и правового статуса Общественной
палаты Российской Федерации;
Исследование законодательных основ ее деятельности;
изучение механизмов организации Общественной палаты, обеспечивающих осуществление ее полномочий;
Анализ форм и методов взаимодействия Общественной палаты с
органами государственной власти и местного самоуправления;
Изучения механизма проведения общественной экспертизы
проектов нормативных правовых актов органов государственной власти и
местного самоуправления;
Исследование способов осуществления общественного контроля за
деятельностью органов внутренних дел и выработка на этой основе
соответствующих рекомендаций и предложений.
Объектом диссертационного исследования являются
конституционно-правовые основы организации и деятельности институтов гражданского общества, обеспечивающих реализацию социального контроля над деятельностью государства.
Предмет исследования - конституционно-правовые характеристики места и роли Общественной палаты Российской Федерации в системе социального контроля над деятельностью государства
Нормативной базой исследования явились Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, федеральные законы (прежде всего, Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (с изм. от 27 декабря 2005, 30 июня 2007 г.), иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, законодательство зарубежных стран, международные конвенции и договоры.
Методологической основой диссертационного исследования
послужил общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы познания: системно-научный, историко-сравнительный, анализ, синтез, дедукция, индукция. Для интерпретации научных концепций были использованы специально-юридические методы: формально-юридический и метод сравнительного правоведения. В частности, формально-юридический метод применялся при исследовании проблематики правового обеспечения деятельности Общественной палаты Российской Федерации, ее статуса и закрепления полномочий.
Научная новизна определяется прежде всего тем, что в диссертационном исследовании предпринята попытка подвергнуть комплексному анализу конституционно-правовые основы организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации на современном этапе развития Российского государства и определение ее правового статуса.
Исследование конституционно-правовых форм взаимоотношений Общественной палаты РФ с органами государственной власти и местного самоуправления, а также особенностей осуществления общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел позволило выработать предложения по их совершенствованию.
Соискателем обосновывается вывод о необходимости расширения перечня объектов общественной экспертизы, в который необходимо включить проекты указов Президента Российской Федерации.
Проведенный анализ законодательства России позволил сформулировать предложения по дальнейшему совершенствованию деятельности Общественной палаты Российской Федерации, путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации».
На защиту выносятся следующие положения.
Совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности Общественной палаты Российской Федерации, является предметом регулирования конституционного права России как основополагающей отрасли, формирующей конституционно-правовую базу для развития отношений между личностью, обществом и государством.
Диссертант приходит к выводу, что Общественную палату Российской Федерации следует рассматривать как образованное и финансируемое государством учреждение для обеспечения прямого представительства народа в решении вопросов государственного управления и развития гражданского общества.
Предложение автора о необходимости дополнить Федеральный закон «Об общественной палате Российской Федерации» статьей: «Основные понятия, применяемые в настоящем Федеральном законе», в которой дать определения, встречающихся в законе понятий: «общественная палата», «общественный контроль», «общественная экспертиза», «гражданская инициатива»; «гражданский форум и слушания», в целях исключения возможности их расширительного толкования.
Авторское определение понятия общественного контроля, как «целенаправленной деятельности Общественной палаты Российской Федерации, в ходе которой выявляются допущенные Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нарушения, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, а также причины и условия подобных нарушений».
Определение общественной экспертизы, как деятельности Общественной палаты Российской Федерации, направленной на исследование (самостоятельно либо с привлечением общественных
экспертов) проектов нормативно-правовых актов с точки зрения их эффективности, целесообразности и справедливости, с целью согласования общественно значимых интересов граждан и их объединений, органов государственной власти и местного самоуправления, результаты которого носят рекомендательный характер, но подлежат обязательному рассмотрению.
6. Предложение автора о совершенствовании деятельности Общественного совета при Министерстве внутренних дел России путем расширения его полномочий, так как такой Совет обеспечивая взаимодействие общественности с МВД РФ может реально содействовать укреплению престижа органов внутренних дел и внутренних войск в гражданском обществе, в том числе - формировать его через средства массовой информации.
Теоретическая значимость исследования. Содержащаяся в диссертации трактовка правового статуса, полномочий, практики деятельности и перспектив развития Общественной палаты Российской Федерации призвана способствовать развитию теоретических представлений о государстве и обществе, разработке юридических процедур взаимодействия институтов гражданского общества с различными ветвями государственной власти в России.
Практическое значение диссертации. В работе предлагаются конкретные средства решения сложных проблем взаимосвязанного развития гражданского общества, права и государственного управления. Содержащиеся в ней выводы, рекомендации и предложения могут найти практическое применение в правотворческой деятельности органов государственной власти, а также в процессе правоприменения.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, касающихся организационно-правовых основ деятельности Общественной палаты были внедрены в практическую
деятельность Общественной палаты Тамбовской области, результаты исследования, связанные с осуществлением общественного контроля, внедрены в практическую деятельность Управления по обеспечению конституционных прав граждан Администрации Президента Российской Федерации и УВД по Тамбовской области.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях и кафедр конституционного и муниципального права и государственно-правовых и гражданско-правовых дисциплин Тамбовского филиала Московского университета МВД России и внедрены в учебный процесс.
Структура диссертации включает в себя две главы, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Общественная палата Российской Федерации, как субъект конституционно-правовых отношений
Развитие демократии и плюрализма в российском обществе способствует реализации прав граждан на участие в управлении делами государства (ст. 3, ст. 12, ст. 30, ст. 32, Конституции РФ).
Исходя из общепринятой международной практики правом на управление делами государства граждане могут пользоваться как непосредственно, так и через своих представителей, и это право является юридическим выражением суверенитета народа, формой осуществления им своей учредительной власти. В частности, в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека1, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах2, закреплено, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений должен иметь право и принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей. Это право реализуется в конкретных формах, через отдельные конституционные права.
Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства является непосредственно действующим и обеспечивается всем правовым механизмом защиты3.
Исходя из международных постулатов, основополагающими принципами демократического государства являются:
максимально возможная «открытость» и «прозрачность» деятельности органов государства для гражданского общества;
нормативно-регламентированная возможность осуществления различных форм общественного контроля;
юридическая и фактическая возможность граждан участвовать в принятии и реализации решений органов государства1.
В этом контексте создание Общественной палаты Российской Федерации следует рассматривать как реализацию конституционного права граждан России на участие в управлении делами государства (непосредственно и опосредованно через своих представителей).
Важно отметить, что Общественная палата не является принципиально новым институтом гражданского общества. Так распоряжением Президента РФ от 24 сентября 1993 г. № 659-рп2 «Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания» была образована Общественная палата Конституционного совещания, как организационная форма взаимодействия общественных объединений с федеральными органами государственной власти, обеспечивающая их участие в конституционном процессе. В рамках данной структуры должны были проводиться необходимые политические консультации и вырабатываться соответствующие рекомендации по широкому кругу социально-политических вопросов. Распоряжением Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 686-рп3 было утверждено Положение об Общественной палате Конституционного совещания, в соответствии с которым в ее состав вошли представители зарегистрированных Министерством юстиции РФ политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.
Позже на базе Общественной палаты Конституционного совещания была образована Общественная палата при Президенте РФ в аналогичном составе (распоряжением Президента РФ от 16 февраля 1994 г. № 78-рп «Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации»1).
В ее задачи входило обеспечение взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти в Российской Федерации и общественными объединениями, подготовка решений Президента и Правительства по важнейшим социальным и политическим вопросам с учетом общественного мнения, создание механизма обратной связи между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти.
В соответствии с п. 2 Положения основным направлением деятельности новой Общественной палаты являлась выработка рекомендаций по политическим, правовым и социально-экономическим вопросам. В Общественную палату при Президенте РФ входили представители зарегистрированных Министерством юстиции РФ политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, представители организаций местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.
В целях улучшения взаимодействия федеральных органов государственной власти при создании правовой базы экономических и политических реформ и привлечения к этому процессу широких кругов общественности Указом Президента РФ от 25 июня 1996 г. № 9892 «О Политическом консультативном совете» Общественная палата при Президенте РФ. была преобразована в Политический консультативный совет (ПКС). Его основными функциями были: проведение политических консультаций по широкому кругу общественно значимых вопросов; обсуждения проектов решений Президента РФ и Правительства РФ по важнейшим социальным, экономическим и политическим вопросам; разработка механизма взаимодействия между федеральными органами государственной власти и общественными объединениями; оказание содействия Президенту РФ и Правительству РФ в подготовке и внесении от их имени в Государственную Думу проектов федеральных законов, направленных на создание правовой базы осуществляемых в России реформ; проведение в этих целях консультаций с широкими кругами общественности. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 августа 2000 г. № 1461 «О Политическом консультативном совете»1 Политический консультативный совет был упразднен.
Национальное законодательство как основа организации и деятельности Общественной палаты
Правовую основу деятельности любого органа государственной власти или негосударственного объединения составляют те нормативные правовые акты (как законодательного, так и подзаконного характера), которые устанавливаются полномочия, функции и предметное содержание деятельности соответствующего органа, в данном случае - Общественной палаты РФ. Это те законодательные основы, которыми руководствуются члены Общественной палаты РФ в подтверждение своих полномочий. Это те формальные (процессуальные) основы, на которые будут ссылаться работники Общественной палаты РФ при отправлении различного рода запросов, принятии участия в работе органов государственной власти и т.д. Фактически получается, что если нет соответствующего законного (предусмотренного в законодательном акте) основания для принятия какого-либо решения членом Общественной палаты РФ, нет законного основания для придания таком акту определенной юридической силы, то и нет самого процесса исполнения решения членов Общественной палаты РФ.1
Первоначально в проекте Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» говорилось, что правовую основу ее деятельности Общественной палаты, составляют Федеральный закон «Об Общественной палате РФ» и иные федеральные законы. Однако Правовым управлением аппарата Государственной думы (заключение от 20 декабря 2004 г. № 2.2-1/4313) было обращено внимание на некорректность использования такой формулировки, так как данный закон посвящен не правоотношениям, возникающим в какой-либо области, а образованию и деятельности органа с определенными целями и задачами.
Соответственно правовая основа деятельности Общественной-палаты определяется по аналогии с тем, как это сделано в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «0 Правительстве Российской Федерации»1 и в Федеральном законе от 17 января 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 22 августа 2004).2
В - систему нормативно-правовых актов, составляющих правовую основу деятельности Общественной палаты РФ входят: Конституция РФ; Федеральный закон «Об общественной палате Российской Федерации; другие федеральные законы; иные нормативные правовые акты.
Конституция - основание, стержень и одновременно вершина всего права, фундамент его развития. Набазе Конституции в соответствии с ее исходными положениями и конкретными» нормами должна происходить эволюция правовой системы, предполагающая как обновление традиционных, так и формирование новых отраслей, определяемых переменами, происходящими в обществе. Конституция, будучи Основным законом государства, определяет организацию государственной власти, закрепляет основы конституционного строя, основные права- свободы- и обязанности граждан, федеративное устройство, систему государственных органов их полномочия и порядок формирования и т.д. Поэтому при изучении юридических источников, регулирующих соответствующие отрасли права, первым среди них называется Конституция.3
Вся концепция создания Общественной1 палаты построена на закрепленном в Конституции РФ (ч. 1 ст. 32) праве граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так- и через своих представителей.
Самостоятельность Общественной палаты, которая призвана обеспечивать согласованность детальности органов государственной власти с интересами общества, сочетается с осуществлением ею контроля за законодательной и исполнительной ветвями властями.
Конституцией Российской Федерации гарантирована свобода деятельности общественных объединений и право граждан на объединение (ст. 30), которое рассматривается как одно из основных прав человека и гражданина. Закрепляя указанное право, государство стремится предоставить им возможность активно участвовать в политической жизни страны1. Право на объединение связано с принципом идеологического и политического многообразия, закрепленного в ст. 13 Конституции РФ.
Непосредственно деятельность Общественной палаты регулируется положениями Конституции РФ о Президенте РФ, федеральных органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» определяет порядок формирования и деятельности Общественной палаты Российской Федерации, призванной обеспечить взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты их прав и свобод при разработке и реализации государственной политики. Тем самым определено центральное место данного закона в системе федеральных законов, составляющих правовую основу деятельности.
В соответствии с Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации» состав Общественной палаты формируется на началах добровольного участия в ее работе граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций. Членом Палаты РФ (ст. 7 Федерального закона «Об
Общественной палате РФ») может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста восемнадцати лет.
Законодателем определены четыре категории лиц, которые не вправе являться членами Общественной палаты.
Правовые формы взаимоотношений Общественной палаты Российской Федерации с органами государственной власти и местного самоуправления России
Демократической основой в Российской Федерации является прочная связь между государственным аппаратом и людьми, на благо которых он призван работать. Нарушение прочности этих отношений, утрата доверия и даже страх перед исполнительными органами государства ведут к размыванию демократических устоев, деструктивному отношению к государственному аппарату и в результате - к нарушению гражданского мира и согласия в стране.
Демократия, провозглашенная как основа российской государственности Конституцией РФ, подразумевает активное участие граждан в политике, в государственном управлении; веру в избранных лидеров, уверенность в том, что государство создано для народа, а не народ для государства1.
Эффективное взаимодействие активного гражданского общества и сильного государства - важнейшее условие гармоничного развития обоих. Глубокие сдвиги рубежа XX-XXI веков вывели Россию из ситуации, когда политический режим ставил почти непреодолимые препятствия широкой гражданской самоорганизации. Вместе с тем, взаимоотношения структур гражданского общества и государственных органов пока еще далеки от идеала.
Основная причина в том, что в нашей стране еще не завершен процесс становления как зрелого гражданского общества, так и сильного, эффективного демократического государства. Далеко не весь спектр законных интересов и повседневных забот граждан находит отражение в деятельности оформленных сообществ и запросах, которые они предъявляют к органам власти. Их запросы подчас недостаточно конкретны и реалистичны.
Со своей стороны, не все государственные и муниципальные органы заинтересованно работают с общественными структурами. Более того, деятельность государственного аппарата в целом не удовлетворяет ни общественность, ни политическое руководство страны. Это неоднократно подчеркивалось в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Один из наиболее действенных факторов улучшения работы госаппарата и искоренения коррупции - контроль со стороны общественных структур, разумеется, при условии, что он осуществляется компетентно и ответственно1.
По мнению ученых, народовластие шире понятия государственной власти. Первое включает в себя второе, но не сводится к нему2. Государственная власть - это часть народовластия «политическое выражение последнего»3
Применительно к сегодняшней России неуместен спор, должно ли государство направлять развитие гражданского общества, либо гражданское общество призвано максимально ограничивать государство, неуместен. Фактические данные свидетельствуют о том, что граждане ожидают и от государства, и от гражданского общества гораздо большей активности и эффективности, считая необходимым их равноправное партнерство.
Как подчеркивает В.О. Лучин: «...смысл механизма властвования заключается в том, чтобы править от имени народа, выражая его интересы...»1.
Это подтверждают и ответы респондентов на вопрос, какую позицию по отношению к властям должны занимать общественные организации. Наиболее распространенный взгляд (30%) - «совместно разрабатывать и реализовывать общественно важные программы». Несколько меньшую поддержку получили позиции: защищать интересы граждан перед властью (22%) и помогать власти в ее планах и начинаниях (15%). Мнение о необходимости заниматься своим делом, не вступая лишний раз в контакт с властями высказали 6% опрошенных, а о том, чтобы использовать власть для своих планов и начинаний - только 4%.
Граждане достаточно решительно настроены в пользу государственной поддержки некоммерческих организаций и общественных инициатив. Большинство опрошенных (57%) полагают, что власти должны создавать благоприятные условия (помещения, связь, информация) всем тем организациям, которые не наносят вреда обществу и стране, 18,5% -всем общественным организациям без исключения. В то же время 9% граждан предлагают оказывать поддержку только тем организациям, которые участвуют в выполнении задач, поставленных руководством страны, и лишь 3% не признают обязанности властей помогать гражданским инициативам и общественным организациям. Особенно высока (более 60%) доля лиц, выступающих за государственную финансовую поддержку, налоговые и другие льготы для обществ инвалидов, ветеранских и благотворительных организаций.2
Общественная экспертиза как форма деятельности Общественной палаты Российской Федерации
На современном этапе развития Российского государства объективно возрастает значение законодательного обеспечения и общественного признания проводимых преобразований, эффективного социально-правового регулирования общественных отношений. Создание правового социального государства невозможно без адекватного формирования соответствующей правовой базы новой системы управления. Участие в законотворческом процессе институтов гражданского общества способно придать демократическую окраску проводимым преобразованиям. В России с созданием Общественной палаты отрабатывается механизм проведения общественной экспертизы. Эти процессы являются объективными и продиктованы необходимостью снижения социального риска при принятии решений на различных уровнях государственного управления. С одной стороны, требуется обеспечить максимально взвешенные решения, а с другой - активизировать интеллектуальный потенциал общества, привлечь коллективный интеллект для объективной оценки сложившейся ситуации и поиска оптимальных мер преодоления имеющихся проблем. Отсюда вытекает актуальность формирования института общественной экспертизы, позволяющего учитывать интересы и потребности каждой социальной группы и российского общества в целом.
Многоаспектность изучаемой проблемы позволяет условно разделить научные подходы по вопросу экспертизы на две группы.
К первой относятся работы авторов, рассматривающих особенности и практические подходы к проведению экспертизы официальных документов, включая законопроекты. Научному осмыслению места и роли общественного обсуждения и экспертизы нормативных правовых актов способствовали работы ведущих правоведов (А. Б. Венгеров, А. Н. Гончарова, П. В. Крашенинников, Ю. А. Тихомиров, Трубецкой Е. Н. и др.)1. Понятие экспертизы в научном плане наиболее разработано применительно к конкретным областям человеческой деятельности, выражающих, как правило, родовой признак исследования (медицинская, судебная, оценочная, экологическая экспертизы и т.п.). Соблюдению требований социальной справедливости и качества жизни человека посвящены, в частности, работы связанные с проведением экологической экспертизы2. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» определил, что общественная экологическая экспертиза проводится до или одновременно с государственной экологической экспертизой. В законе впервые декларируется, что экологической экспертизе могут быть подвергнуты проекты нормативных правовых актов, комплексных и целевых федеральных программ, генеральных планов развития территорий, схем развития отраслей народного хозяйства и т.д.
Интерес ученых и законодателей к проблеме повышения активности социальных структур по отстаиванию своих прав достаточно ярко проявляется на примере тендерной экспертизы. Предметом экспертизы стало конституционное, трудовое, пенсионное, семейное, уголовное законодательство, а также законы, связанные с репродуктивными правами женщин (Е. А. Баллаева, М. Н. Баскакова, О. А. Воронина, Е. И. Кочкина, Т. А. Мельникова, Л. С. Ржаницына и др.)3.
В ряде исследований положено начало разработке теоретических основ экспертизы как института гражданского общества. Понятие «социальная экспертиза» рассматривается как механизм социального контроля, как экспертиза, проведенная с участием общественных (негосударственных) структур, направленная на выявление наступивших и (или) ожидаемых социальных последствий (позитивных или негативных) или причин, мешающих развитию общества1. Эти исследования, однако, но не рассматривают методов и организационных основ проведения экспертизы в условиях демократии.
Вторая группа включает работы ученых, изучающих проблемы экспертной деятельности как инструмента социального контроля, а также социального партнерства, ответственности социальных субъектов и формирования антикоррупционных механизмов в системе государственного управления2.
В любом обществе присутствует огромное количество различных, в том числе - полярных взглядов и мнений. Причем чем более демократическим является политический режим в обществе, тем большее число этих мнений и взглядов в нем концентрируется. При этом возрастает вероятность конфликта интересов у различных членов гражданского общества. Основным регулятором таких интересов выступает государство, однако это не исключает возможности участия негосударственных структур в выявлении и согласовании указанных интересов1.
Федеральный закон «Об общественной палате» вводит законодательную новеллу: устанавливает новый вид экспертизы проектов нормативных правовых актов - общественную экспертизу. Проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и законов субъектов Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления является задачей Общественной палаты.
Зарубежная практика свидетельствует об очевидной эффективности участия представителей гражданского общества в законотворческой деятельности. Так, в германском бундестаге принято ориентироваться на сотрудничество с теми кругами общества, которых интересует и касается законопроект. Считается, что законодатель получает от них значительный объем специальных знаний в соответствующей области, позволяющий выработать справедливые и надлежащие регламентации. Кроме того, если законодатель своевременно узнаёт и, по возможности, учитывает опасения и требования затронутых проектом лиц, что в дальнейшем обеспечивает надлежащее исполнение ими принятого закона. В результате удается использовать знания и компетентность опытных специалистов, оптимизировать противоположные интересы и добиться одобрения законодательного предложения, со стороны тех, кого оно касается, не позволяя при этом законодателю необоснованно согласиться с тем или иным мнением2.
Правовой статус Общественной палаты Российской Федерации регламентирован Федеральным Законом от 04.04.2005 № 32-ФЗ (в ред. 23.07.2010) «Об Общественной палате Российской Федерации».
Статья 6 ФЗ «Об Общественной палате РФ» предусматривает многоуровневый характер состава Общественной палаты. Так, Общественная палата состоит из сорока двух граждан РФ, утверждаемых Президентом РФ, сорока двух представителей общероссийских общественных объединений и сорока двух представителей межрегиональных и региональных общественных объединений.
Статья 8 ФЗ «Об Общественной палате РФ» устанавливает трехэтапный порядок формирования Общественной палаты. На первом этапе Президент РФ по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, российскими академиями наук и творческими союзами определяет кандидатуры сорока двух граждан РФ, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, указом утверждает определенных им членов Общественной палаты и предлагает им приступить к формированию полного состава Общественной палаты.
На втором этапе члены Общественной палаты, утвержденные Президентом РФ, принимают решение о приеме в члены Общественной палаты сорока двух представителей общероссийских общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения.
На третьем этапе члены Общественной палаты, утвержденные Президентом Российской Федерации, совместно с представителями общероссийских общественных объединений, принятыми в члены Общественной палаты, принимают решение о приеме в члены Общественной палаты сорока двух представителей межрегиональных и региональных общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения.
Общественная палата избирается каждые два года и осуществляет взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти.
Общественная палата, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан РФ, конституционного строя РФ и демократических принципов развития гражданского общества в РФ.
Основными формами работы Общественной палаты являются пленарные заседания, заседания совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты.
Общественная палата, в соответствии со ст. 16 ФЗ «Об Общественной палате РФ», вправе:
1) проводить гражданские форумы, слушания и иные мероприятия по общественно важным проблемам;
2) давать заключения о нарушениях законодательства РФ государственными органами и органами местного самоуправления, а также о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам;
3) проводить экспертизу законопроектов и проектов подзаконных нормативных правовых актов;
4) приглашать руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты;
5) направлять членов Общественной палаты, уполномоченных советом Общественной палаты, для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;
6) направлять запросы Общественной палаты.;
7) вступать в международные организации, заключать с ними соглашения о сотрудничестве, направлять членов Общественной палаты для участия в работе международных конференций, совещаний и в других мероприятиях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
8) участвовать в работе общественных палат субъектов Российской Федерации, а также направлять членов Общественной палаты для участия в мероприятиях, проводимых общероссийскими, межрегиональными и региональными общественными объединениями;
9) участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в формировании общественных наблюдательных комиссий, приостановлении и прекращении деятельности состава общественной наблюдательной комиссии, наделении полномочиями и прекращении полномочий членов общественной наблюдательной комиссии;
10) оказывать общественным палатам субъектов РФ и общественным объединениям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации, содействие в обеспечении их методическими материалами, предоставлять документы и материалы, находящиеся в распоряжении Общественной палаты, а также проводить семинары в целях совершенствования деятельности указанных общественных палат и общественных объединений.
Не существуют ни одного «юридического» определения Общественной палаты РФ. Можно сказать, что Общественная палата – это, во-первых, институт, во-вторых, институт общественный, неполитический (не участвующий в распределении власти и в борьбе за ее осуществление), можно даже сказать, гуманитарно-научный институт, созданный для согласования интересов общества и его членов.
Общественная палата РФ не входит в систему органов государственной власти РФ. В статье 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
В части 1 ст. 1 ФЗ законодателем сделана попытка установить правовой статус Общественной палаты. Правительство РФ в своем Заключении «На проект Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» указывало на необходимость дополнительной проработки вопроса о правовом статусе Общественной палаты, которая является формой взаимодействия граждан и органов государственной власти, но при этом имеет аппарат в форме государственного учреждения. Однако положения законопроекта в этой части так и не были уточнены.
В результате об Общественной палате можно говорить только довольно обобщенно – это новый общественный институт в Российской Федерации, который призван обеспечить взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" закрепляет, что Общественная палата Российской Федерации (далее - Общественная палата) обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. Общественная палата формируется на основе добровольного участия в ее деятельности граждан Российской Федерации, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций. Наименование "Общественная палата Российской Федерации" не может быть использовано в названиях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также в названиях объединений, организаций, учреждений и предприятий. Наименование "Общественная палата Российской Федерации" не подлежит государственной регистрации. Местонахождение Общественной палаты - город Москва.
А.В. Иванов
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИНСТИТУТА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ*
Общественная палата - достаточно новая для России структура, которая представляет собой институциализацию взаимодействия гражданского общества с органами государственной власти и местного самоуправления, являясь при этом одной из его форм. Эффективность работы общественных палат федерального и регионального уровней как институтов содействия развитию гражданского общества зависит от конституционно -правового закрепления демократических основ государственности и реалий государственно-политической жизни. Вместе с тем законодательно оформленное институциональное пространство гражданского общества гарантирует демократическое развитие государства с учетом потребностей и соблюдением интересов граждан.
В Конституции РФ отсутствуют нормы, непосредственно посвященные гражданскому обществу, не упоминается термин «гражданское общество», однако можно констатировать, что основы функционирования гражданского общества и его институтов определены Основным законом, содержащим достаточно положений, которые можно интерпретировать в пользу поддержки взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти. Согласно ст. 2 Конституции РФ «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». В соответствии со ст. 3 именно народ является носителем суверенитета и единственным источником власти, осуществляет свою власть как непосред-
Труды Института государства и права 83
Российской академии наук № 6/2010
ственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Исходя из смысла ст. 18, отношения по организации и функционированию государственной власти являются зависимыми, производными по отношению к основным правам и свободам человека и гражданина. Следует заметить, что нет ни одной сферы конституционного регулирования, которая бы не затрагивала в той или иной степени права и интересы человека1. Опираясь на эту точку зрения, все статьи Конституции РФ можно считать конституционно-правовой основой взаимодействия гражданского общества и государства.
Основой концепции создания, формирования и деятельности общественной палаты РФ2 и соответственно общественных палат субъектов РФ послужила норма ст. 32 Конституции РФ о праве граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Принятый 4 апреля 2005 г. Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации»3 определил ее правовой статус, цели, задачи, направления деятельности, полномочия и порядок формирования. В соответствии с этим Законом Общественная палата является самостоятельным социальным институтом, обеспечивающим взаимодействие органов публичной власти (государственных и муниципальных) с общественностью и функционирующим в качестве совещательного, экспертного и
контролирующего органа.
Идея создания общественных палат нашла поддержку во многих регионах страны. По состоянию на 1 июня 2010 г. общественные палаты созданы и функционируют в 61 субъекте РФ. На базе указанного Закона региональные парламенты субъектов РФ разработали и приняли законодательные акты об общественных палатах регионов.
1 См.: Автономов А.С., Попов С.А. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общественной палате Российской Федерации». М., 2007. С. 34.
2 См.: Кучерена А.Г., Дмитриев ЮА. Гражданское общество в России. Проблемы становления и развития: Учеб. пособие. М., 2009. С. 160.
3 СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
4 См.: АвтономовА.С., Попов С.А. Указ. соч. С. 7. 84
Детальное рассмотрение регионального законодательства позволяет выявить заметное разнообразие зафиксированных в нем правовых норм: по срокам действия полномочий (от двух до трех лет - в большинстве субъектов РФ, четыре года - в Чеченской республике5); по количественному составу членов общественных палат (например, 21 человек - в Республике Карелия6, 50 человек - в Ивановской области7, 90 человек - в Тамбовской области8); по способу формирования (например, 1/2 состава утверждается губернатором Ивановской области и 1/2 - Ивановской областной Думой; 1/3 утверждает глава Республики Карелия, 1/3 - Законодательное Собрание Республики Карелия, 1/3 определяется уже утвержденными 2/3 состава Палаты; Общественная палата Орловской области9 формируется на основе Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»10); по структуре (одноуровневая - в большинстве регионов и двухуровневая структура гражданской ассамблеи11-в Красноярском крае).
С одной стороны, такое разнообразие норм по содержанию следует признать ценным, так как это свидетельствует о творческом, индивидуальном подходе региональных законодателей, которые постарались учесть потребности граждан, обществен-
5 См.: Закон Чеченской Республики от 18 мая 2009 г. «Об Общественной палате Чеченской Республики» (в ред. от 17 декабря 2009 г.) // Вести Республики.2009. № 94.
6 См.: Закон Республики Карелия от 18 января 2010 г. «Об Общественной палате Республики Карелия» // Карелия. 2010. № 9.
7 См.: Закон Ивановской области от 15 июня 2006 г. «Об Общественной палате Ивановской области» (в ред. от 1 ноября 2006 г.) // СЗ Ивановской области. 2006. № 12.
8 См.: Закон Тамбовской области от 23 июня 2006 г. «Об Общественной палате Тамбовской области» // Тамбовская жизнь. 2006. № 162163.
9 См.: Закон Орловской области от 8 декабря 2008 г. «Об Общественной палате Орловской области» // Орловская правда. 2008. № 202.
10 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
11 См.: Закон Красноярского края от 14 февраля 2007 г. «О гражданской ассамблее Красноярского края» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2007. № 7.
ных объединений и особенности развития региона. С другой стороны, представляется своевременной идея создания «модельного» закона субъекта РФ «Об Общественной палате субъекта Российской Федерации», который, обобщив региональный опыт, содержал бы апробированные законодательные нормы, становясь при этом моделью для использования при разработке и совершенствовании соответствующих законов субъектов РФ.
Рассматривая вопрос статуса Общественной палаты субъекта РФ, следует заметить, что в некоторых регионах наряду с общественными палатами субъектов достаточно успешно работают общественно-консультативные органы, имеющие другую организационно-правовую форму. Они схожи по роду своей деятельности с Общественной палатой, в некоторых случаях имеют одинаковое название (например, Общественная палата Астраханской12, Тульской областей13), однако отличаются по статусу, так как действуют на основании различных нормативных актов. Так, статус Общественной палаты Тульской области определен Федеральным законом «Об общественных объединениях», Общественной палаты при Губернаторе Еврейской автономной области - постановлением Губернатора14. Говоря о перспективах развития гражданского общества в России, можно, на наш взгляд, рассматривать такие общественно-консультативные органы как основу для создания Общественной палаты субъекта РФ, действующей на основании регионального закона.
12 См.: постановление губернатора Астраханской области от 13 мая 2009 г. «Об Общественной палате Астраханской области» (в ред. от 22 апреля 2010 г.) // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2009. № 22.
13 См.: Устав Общественной организации содействия развитию гражданского общества «Общественная палата Тульской области» от 25 марта 2005 г. // URL: http://www.optula.ru/page/ustav/ (дата обращения - 12.05.2010).
14 См.: постановление Губернатора ЕАО от 28 марта 2003 г. «Об Общественной палате при Губернаторе Еврейской автономной области» (в ред. от 22 августа 2005 г.) // СЗ Еврейской автономной области. 2003. № 3.
В отличие от иных форм общественных консультативных органов общественная палата как институт содействия развитию гражданского общества предпочтительнее в силу того, что является постоянно действующим независимым образованием и обладает действенным механизмом учета мнений общественности при принятии и реализации государственных решений. Она имеет статус, который открывает широкие возможности для развития институтов гражданского общества, позволяет осуществлять общественный контроль за органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также защищать права и свободы граждан, общественных объединений, обеспечивает взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления.
Как Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», так и региональные законы об Общественной палате субъекта РФ главное ее предназначение определяют как институциализацию взаимодействия граждан с органами государственной власти (как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ) и органами местного самоуправления. Анализ регионального законодательства об общественных палатах позволяет выделить формы взаимодействия Общественной палаты субъекта РФ с органами государственной власти и местного самоуправления, которые закреплены в нормативных правовых актах всех субъектов, а также формы взаимодействия, которые встречаются в отдельных региональных законах, и несомненно заслуживают внимания и изучения.
К числу основных можно отнести следующие формы взаимодействия и направления деятельности общественных палат субъектов РФ:
привлечение граждан и общественных объединений к формированию и реализации государственной политики;
выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих важное региональное значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод, законных интересов граждан и общественных объединений;
доведение до сведения органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления общественного мнения населения региона;
осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации;
проведение общественной экспертизы проектов законов и проектов иных нормативных правовых актов субъектов РФ, а также проектов правовых актов органов местного самоуправления;
выработка рекомендаций органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по наиболее важным вопросам экономического, социального и культурного развития региона, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан, демократических принципов развития гражданского общества.
Представляется заслуживающим изучения законодателями других субъектов РФ опыт Тверской и Самарской областей, где законами об Общественной палате субъекта закреплено право законодательной инициативы (п. 3 ч. 1 ст. 2 Закона Тверской области15, п. 3 ч. 1 ст. 7 Закона Самарской области16). Дополнительные полномочия в сфере законотворчества, стимулируя гражданскую инициативу, могли бы способствовать повышению авторитета и дееспособности Общественной палаты и в целом улучшить жизнь регионов.
В законах Ивановской области и Республики Татарстан об Общественной палате (ст. 5 Закона Ивановской области, ст. 4 Закона Республики Татарстан17) закреплено положение, содержащее принцип невмешательства органов государственной вла-
15 См.: Закон Тверской области от 2 октября 2008 г. «Об Общественной палате Тверской области» // Тверские ведомости. 2008. № 41.
16 См.: Закон Самарской области от 11 февраля 2008 г. «Об Общественной палате Самарской области» // Волжская коммуна. 2008. № 28.
17 См.: Закон Республики Татарстан от 14 октября 2005 г. «Об Общественной палате Республики Татарстан» (в ред. от 18 декабря 2009 г.) // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2005. № 10.
сти и органов местного самоуправления в процесс выдвижения кандидатов в члены Общественной палаты субъекта РФ при ее формировании. Считаем необходимым включение такой нормы в законодательство других субъектов РФ, так как она способствует укреплению легитимности института Общественной палаты субъекта РФ.
Многие регионы законодательно закрепляют обязательное предоставление органами государственной власти и органами местного самоуправления по запросу региональной Общественной палаты необходимых ей для исполнения своих полномочий сведений, за исключением тех, которые составляют государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.
Нормы закона, которые предписывают органам государственной власти и органам местного самоуправления оказывать содействие членам Общественной палаты субъекта в исполнении ими своих полномочий, различаются по степени обязательности. Так, в законах об Общественной палате (например, Белгородской18, Костромской19 областей) эта норма носит обязательный характер. Законодателями других регионов (например, Брянской20, Смоленской21 областей) эта норма закреплена с применением формулировок разрешительного характера («могут оказывать», «вправе оказывать», «оказывают содействие»). В целях совершенствования регионального законодательства представляется необходимым устранение юридической неопре-
18 См.: Закон Белгородской области от 21 июля 2008 г. «Об Общественной палате Белгородской области» // Белгородские известия. 2008. № 119-123.
19 См.: Закон Костромской области от 7 декабря 2006 г. «Об Общественной палате Костромской области» (в ред. от 28 апреля 2010 г.) // СП-нормативные документы. 2006. № 57.
20 См.: Закон Брянской области от 14 декабря 2006 г. «Об Общественной палате Брянской области» // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2006. № 20.
21 См.: Закон Смоленской области от 13 марта 2006 г. «Об Общественной палате Смоленской области» (в ред. от 28 ноября 2008 г.) // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2006. № 3.
деленности формулировок правовых норм, придание им четких императивных форм.
В законах об Общественной палате субъекта РФ практически всех регионов отсутствуют нормы, предусматривающие ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления за полное или частичное неисполнение регламентированных законом обязательств. В случае законодательно закрепленной обязанности этих органов власти осуществлять содействие работе Общественной палаты, а также ответственности представителей соответствующих органов за уклонение от исполнения этих обязанностей эффективность их взаимодействия безусловно повысится.
Регламентированная законом об Общественной палате субъекта РФ норма об участии членов Общественной палаты в работе органов государственной, муниципальной власти (исполнительной и законодательной), как и рассмотренная правовая норма о содействии членам Общественной палаты субъекта РФ, по нашему мнению, могла бы носить более определенный характер, что исключило бы вариативность ее толкования и применения.
К числу приоритетных форм взаимодействия общественности и органов публичной власти, несомненно, необходимо отнести общественную экспертизу, которая является законодательной новеллой Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации»22, новым видом экспертизы проектов нормативных правовых актов наряду с правовой, финансово-экономической, экологической и антикоррупционной. Общественная экспертиза - особый институт гражданского общества, обеспечивающий рецепцию мнений граждан, представителей общественных организаций в процессе законотворчества. Она преследует цель «согласования общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления»23. В своем Посла-
22 См.: Автономов А.С., Попов С.А. Указ. соч. С. 90.
23 Положение о порядке проведения общественной экспертизы Утв. 15 мая 2008 г. Советом Общественной палаты РФ. Протокол № 4.
нии Федеральному Собранию Президент РФ Д.А. Медведев подчеркнул важность «привлечения к законотворческому процессу представителей неправительственных организаций, Общественной палаты» и считает обязательным их «участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы: свободы человека, вопросы здоровья, вопросы собственности»24.
В настоящее время общественная экспертиза как форма взаимодействия общественности и властных структур находится на пути становления. Поэтому особое внимание следует обратить на ряд проблем, решение которых повысит эффективность общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Так, в законах субъектов РФ об Общественной палате отсутствует единый подход к определению понятия «общественная экспертиза» как на федеральном, так и на уровне субъекта РФ. Большинство законов субъектов РФ не раскрывают это понятие. Положительным моментом можно признать наличие дефиниции «общественная экспертиза» в законах об Общественной палате Волгоградской25, Новосибирской26 областей, Красноярского края, хотя их формулировки не единообразны.
Объем полномочий Общественной палаты субъекта РФ при осуществлении общественной экспертизы в определяющей мере зависит от перечня и степени юридической силы нормативных правовых актов, которые могут быть ей подвергнуты. Законы об Общественной палате субъекта РФ в большинстве регионов предусматривают право проведения общественной экспертизы проектов законов субъекта РФ и проектов правовых актов орга-
24 Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 нояб.
25 См.: Закон Волгоградской области от 14 марта 2008 г. «Об Общественной палате Волгоградской области» (в ред. от 9 ноября 2009 г.) // Волгоградская правда. 2008. № 52.
26 См.: Закон Новосибирской области от 17 ноября 2006 г. «Об Общественной палате Новосибирской области» (в ред. от 6 апреля 2009 г.) // Советская Сибирь. 2006. № 225.
нов местного самоуправления (например, законы Ивановской, Тульской областей).
Более широкими полномочиями наделена Общественная палата Калужской области. В соответствии с Законом она может проводить «общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов Калужской области и проектов правовых актов органов местного самоуправления», а также «проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ»27. Аналогичными полномочиями обладает Общественная палата Белгородской области (ч. 1 ст. 16 Закона Белгородской области).
Значительными полномочиями наделена Общественная палата Волгоградской области. Она вправе проводить общественную экспертизу «проектов федеральных законов, затрагивающих интересы населения Волгоградской области, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Волгоградской области, проектов правовых актов органов местного самоуправления», а также, обратим на это внимание, «действующего законодательства» (п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона Волгоградской области). Такая правовая норма представляется, с нашей точки зрения, наиболее приемлемой и заслуживающей включения в законы других субъектов РФ, так как она обеспечит качественно новый уровень общественной экспертизы в целях соблюдения баланса интересов государства и всех жителей региона.
Вопрос субъектного состава, полномочного инициировать проведение общественной экспертизы, в достаточной степени проработан законодателями большинства субъектов РФ. Инициаторами общественной экспертизы могут выступать как Общественная палата субъекта РФ, так и органы государственной власти. Например, Общественная палата Белгородской области вправе проводить общественную экспертизу как по решению совета палаты, так и в связи с обращением Белгородской областной Думы, губернатора области (ч. 1 с. 16 Закона Белгородской области).
27 См.: ч. 2 ст. 2 Закона Калужской области от 3 марта 2008 г. «Об Общественной палате Калужской области» // Весть. 2008. № 186-189. 92
Ограничения на инициирование проведения общественной экспертизы, по нашему мнению, является существенным недостатком законодательства некоторых субъектов РФ. Например, Общественная палата Липецкой области вправе проводить общественную экспертизу только по решению президиума пала-ты28; Общественная палата Новгородской области - только в связи с обращением губернатора области и председателя областной Думы29.
Анализ регионального законодательства в сфере взаимодействия Общественной палаты субъекта РФ с органами публичной власти свидетельствует о необходимости его дальнейшего его совершенствования ввиду отсутствия механизмов участия широкого круга общественности при проведении общественной экспертизы. Безусловно, общественная экспертиза способствует непосредственному привлечению общественности к правотворческой деятельности и учету ее мнения при принятии властных решений. Однако реального механизма согласования и учета общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государственной и муниципальной власти при проведении общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов в настоящее время не создано.
В законодательстве субъектов РФ за общественными палатами признается лишь право привлечения экспертов - специалистов в определенных областях знаний, с помощью которых рабочая группа, созданная для проведения общественной экспертизы, готовит экспертное заключение. При этом мнение граждан, проживающих на территории региона, права и интересы которых могут быть непосредственно затронуты экспертируе-мым нормативным правовым актом, может не учитываться. Поэтому представляется необходимым расширить норму статьи об общественной экспертизе и закрепить за Общественной палатой
28 См.: ч. 1 ст. 16 Закона Липецкой области от 8 октября 2005 г. «Об Общественной палате Липецкой области» // Липецкая газета. 2005. № 208.
29 См.: ч. 1 ст. 13 Закона Новгородской области от 12 июля 2007 г. «Об Общественной палате Новгородской области» // Новгородские ведомости. 2007. № 11.
субъекта РФ право проведения публичного обсуждения экспер-тируемых нормативных правовых актов с привлечением не только профессиональных экспертов, но и более широкого круга общественности региона. По нашему мнению, такой механизм привлечения граждан к проведению общественной экспертизы положительным образом скажется на объективности и полноте принимаемых заключений Общественной палаты субъекта РФ.
Не менее действенной формой участия граждан в законотворческом процессе могла бы стать организация общественных слушаний по экспертируемому Общественной палатой субъекта РФ проекту нормативного правового акта. Так, впервые в практике работы Общественной палаты Ивановской области в октябре 2009 г. были проведены общественные слушания по проекту областного бюджета на 2010 г. и на плановый период до 2012 г.30, в которых могли принять участие все желающие. С нашей точки зрения, такой вид общественного контроля обеспечивает прозрачность законодательного (в рассмотренном случае - бюджетного) процесса и сужает поле возможностей для коррупционных сделок. Таким образом, расширение практики общественного участия является одним из важных условий принятия органами власти более взвешенных и эффективных решений31.
Общественная экспертиза, безусловно, обеспечивает взаимодействие общественности и власти, однако заключение Общественной палаты субъекта РФ по результатам общественной экспертизы носит рекомендательный характер. Более конструктивной нормой, на наш взгляд, может стать обязательность рассмотрения заключения Общественной палаты субъекта РФ по результатам проведенной общественной экспертизы органами государственной власти и местного самоуправления на заседаниях этих органов с обязательным участием членов Общественной палаты. Кроме того, целесообразно предусмотреть механизм реагирования органов государственной власти и местного самоуправления на предложения и замечания, содержащиеся в за-
30 См.: Сборник материалов Общественной палаты Ивановской области (октябрь 2009 - апрель 2010). Иваново, 2010. С. 7.
31 См.: ОчеретинаМ.А. Понятие и типология института публичных слушаний // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 23. С. 25.
ключении по проведенной общественной экспертизе, а в случае несогласия - письменной аргументации своей позиции с направлением в адрес Общественной палаты субъекта РФ.
Таким образом, Общественная палата субъекта РФ, действуя на основе Конституции РФ, в рамках своих полномочий обеспечивает взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с общественными объединениями и гражданами, что способствует привлечению граждан к решению государственных задач, созданию гарантии каждому гражданину от произвола государственной власти и в конечном счете консолидирует гражданское общество, повышает его дееспособность.
22 июня Совет Федерации ФС РФ принял закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации».
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» вносит изменения в ряд положений, регламентирующих различные аспекты статуса и деятельности Общественной палаты.
Благодаря этим изменениям Общественная палата получает право осуществления международного сотрудничества в соответствии с определенными законом целями и задачами, участия в работе международных организаций, конференций, совещаний и других мероприятиях.
Кроме того, Общественная палата, наделяется правом участвовать в работе общественных палат субъектов Российской Федерации, а также направлять своих членов для участия в мероприятиях, проводимых общероссийскими, межрегиональными и региональными общественными объединениями.
В то же время закон расширяет перечень общественных объединений, которые не допускаются к выдвижению кандидатов в члены Общественной палаты, если такие организации были предупреждены о недопустимости осуществления экстремистской деятельности или их деятельность была приостановлена в соответствии с законом «О противодействии экстремистской деятельности».
В числе других вносимых изменений - положение, обязывающее органы государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц информировать Общественную палату о результатах рассмотрения ее письменных обращений в течение тридцати дней со дня регистрации соответствующего обращения.
Соб. инф.
Пресс-служба Общественной палаты РФ