Понятие местного самоуправления
В современном государстве, где властная организация и ее осуществление основываются на принципе разделения властей, неотъемлемой частью становиться местное самоуправление . Принцип местного самоуправления позволяет обеспечить децентрализацию системы управления , что в конечном итоге приводит к тому, что система становится более гибкой и пригодной к обеспечению интересов общества на местах с учетом различных местных особенностей.
Замечание 1
Самоуправляющимся является общество , которым управляет коллектив профессиональных чиновников, если оно обладает следующими особенностями: синтез профессионально-властного управления и осуществления народом непосредственной демократии; предоставления гражданам средств для заявления и отстаивания своих интересов;заинтересованность органов власти в выявлении, согласовании и обсуждении социально значимых вопросов.
Наличие местного самоуправления является одним из важнейших демократических принципов. Он позволяет гражданам и различным административно-территориальным единицам самостоятельно и в собственных интересах управлять некоторой частью общественных дел.
Среди территорий, на которых граждане Российской Федерации могут реализовывать свое право на местное самоуправления, можно отметить города, сельские поселения, городские поселения, городские округа и иные муниципальные образования. Граждане имеют абсолютно равные права на осуществление местного самоуправления, независимо ни от каких критериев.
Замечание 2
Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления , имеют равный доступ к муниципальной службе, имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина.
Формы осуществления местного самоуправления гражданами Российской Федерации
Конституция Российской Федерации наделила граждан Рф правом участвовать в местном самоуправлении следующими способами:
- местный референдум
- муниципальные выборы
- голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления
- голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования
- сход граждан
- правотворческая инициатива граждан
- территориальное общественное самоуправление
- публичные слушания
- собрание граждан
- конференция граждан (собрание делегатов)
- опрос граждан
- обращения граждан в органы местного самоуправления
- наказы избирателей
Особенности местного самоуправление в России
Местное самоуправление:
Создает условия для приближения власти к населению, для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной к местным особенностям.
Способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан и, в конечном счете, развитию муниципальной демократии.
Обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.
Самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.
Осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Разграничение понятий «государство » и «местное самоуправление»
Говоря о местном самоуправлении, нельзя не сказать о том, что на первый взгляд государство и местное самоуправление кажутся схожими явлениями. Однако, местное самоуправление представляет собой право граждан на участие в управлении общественными делами на местном уровне, а государство представляет собой гарант исполнения данного права граждан. Соответственно, они имеют разную правовую природу . Государство как гарант обеспечивает гражданам реализацию их прав. Местное самоуправление, в свою очередь, не гарантирует никакой реализации и обеспечения прав, так как само по себе является правом, сочетающееся с некоторыми полномочиями.
Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В круг вопросов местного значения входят те, что затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Иными словами, круг дел, решение которых способствует установлению на территории данного муниципального образования условий для нормальной жизни жителей. Проблемы, с которыми Вы сталкиваетесь каждый день: незапланированное отключение горячей и холодной воды, незакрытый люк перед подъездом дома, отсутствие детской площадки, трещина в стене дома, горы мусора на улице - все эти и многие другие каждодневные вопросы решаются на уровне местного самоуправления. Обычно, перечень вопросов местного значения приводится в Уставе муниципального образования.
Полномочия местного самоуправления включают вопросы, не отнесенные к компетенции государственных органов. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что по предметам своего ведения органы местного самоуправления уполномочены принимать решения самостоятельно без оглядки на губернатора (главы субъекта РФ).
2. Что такое муниципальное образование?
В состав Российской Федерации входят субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, автономная область и автономные округа. Местное самоуправление осуществляется на территории отдельного поселения городского, сельского несколько поселений, объединенных общей территорией, части поселения. Таким образом, вертикаль власти в России включает в себя три ступени: федеральную, субъекта РФ и местную. Однако надо учитывать, что на уровне федерации и субъекта РФ осуществляется власть государственная , а на уровне муниципального образования - местная . Здесь есть принципиальное различие. Обязательным атрибутами муниципального образования являются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
3. Что такое Устав муниципального образования? Где можно ознакомиться с текстом Устава?
Устав - это местная Конституция, важнейшее условие создания и функционирования муниципального образования. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. А принимают его представительные органы местного самоуправления или население непосредственно.
С Уставом муниципального образования можно ознакомиться в любой городской или районной библиотеке, представительном органе местного самоуправления (Городском Совете, районном Совете). А ознакомиться с ним просто необходимо, если Вам небезразличны Ваши права и свободы.
4. Что такое органы местного самоуправления?
Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения (см. п. 1) Они не входят в систему органов государственной власти.
Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Так, в городе Пионерском представительный орган местного самоуправления - городской Совет, возглавляемый главой местного самоуправления (мэром) и состоящий из 9 депутатов, в муниципальном образовании «Гурьевский район» - районный Совет депутатов, в который входит 19 депутатов.
5. Для чего дано право на местное самоуправление и как его можно реализовать?
Конституцией РФ в статьей 3 установлено, что единственным источников власти является многонациональный народ России. Эту власть народ может осуществлять непосредственно, либо через органы государственной власти или органы местного самоуправления. То есть, если народ наделен властными полномочиями, то их непременно нужно реализовывать, если, конечно, народ заинтересован в том, чтобы его права неукоснительно соблюдались на всех уровнях.
В законодательстве Российской Федерации выделяются два способа реализации права граждан на местное самоуправление.
Первый - охватывает формы прямого волеизъявления, к которым относятся:
Участие в выборах органов местного самоуправления и должностных лиц - главы администрации, мэра;
Участие граждан в местных референдумах;
Участие граждан в собраниях (сходах) граждан;
Обращение граждан в органы местного самоуправления;
Самоорганизация граждан путем использования форм территориального общественного самоуправления;
Иные формы, предусмотренные законами Калининградской области (народная правотворческая инициатива, митинги, опросы граждан и др.).
Второй способ реализации права граждан на местное самоуправление - это опосредованное участие - через выборные и иные органы местного самоуправления. Эти органы обязаны учитывать общественное мнение, обобщать предложения и жалобы граждан, давать ответы на обращения граждан, проводить встречи с общественностью, выступать с отчетами. Если органы местного самоуправления игнорируют эти обязанности, то может быть поставлен вопрос об утрате доверия депутатам, главе администрации (мэру), об отзыве, об административной, дисциплинарной ответственности.
6. Зачем нужны представительные органы местного самоуправления, и что они делают?
Если не вдаваться в юридические подробности, то предназначение представительного органа можно охарактеризовать таким образом: он реализует законодательную инициативу и принимает решения по важным для каждого жителя поселения вопросам местного значения. Решения этого органа обязательны для исполнения на территории всего муниципального образования. Более того, представительный орган осуществляет контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Именно представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, а также льготы по ним.
7. Кто такой глава муниципального образования?
Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.
В Калининградской области в каждом из 22 муниципальных образований такая должность установлена. Наименование и компетенция глав муниципальных образований устанавливаются уставами.
Так, в городе Пионерском, это -глава местного самоуправления - мэр; в Гурьевском районе - глава района. В уставах этих муниципальных образований записано, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом местного самоуправления, он возглавляет местный исполнительный орган и осуществляет контроль за реализацией принятых представительным органом решений.
8. Какие вопросы решает глава местного самоуправления?
Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Глава оказывает содействие представительному органу, предоставляет информационную помощь депутатам местного представительного органа. Более того, глава наделен законодательной инициативой. Он подписывает решения представительного органа. Глава осуществляет разработку программ и планов развития города или района, а также проектов местного бюджета. Он также осуществляет представительские функции в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления других муниципальных образований, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе и зарубежными.
Глава местного самоуправления города Пионерского осуществляет полномочия городского Совета в случае досрочного прекращения деятельности Совета до первого заседания вновь избранного городского Совета.
Глава местного самоуправления города Пионерского имеет право отлагательного вето на решения городского Совета в течение 15 дней с момента принятия решения. Вето может быть преодолено 2/3 голосов избранного состава депутатов городского Совета.
Глава Гурьевского района согласно Уставу обладает широкими полномочиями по отношению к районному Совету депутатов.
Надо отметить, что должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период реформы местного самоуправления необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.
9. Можете ли Вы контролировать работу представительного и исполнительного органов местного самоуправления?
В соответствии с законодательством, органы местного самоуправления подотчетны населению муниципального образования. Население наделяется правом отозвать депутата представительного органа или выразить недоверие главе образования. Эти процедуры регулируются законами Калининградской области об отзыве депутатов представительного органа и главы муниципального образования. В этих случаях полномочия депутата и главы прекращаются досрочно.
Помимо Правительства РФ и судебной власти существуют более локальные организации. Представители этих структур занимаются вопросами местного значения. Деятельность этих лиц важна для населения и направлена на улучшение их жизнедеятельности. О том, что такое органы местного самоуправления и какими полномочиями наделяются эти инстанции, читайте далее.
Основные моменты местного самоуправления
Под этим термином подразумевают прописанную в Конституции РФ автономную деятельность населения. Она обладает правовой ответственностью и сфокусирована на проблемах жизнедеятельности муниципальной ячейки. В приоритете интересы народа и его исторические традиции.
Осуществляется в следующих территориальных единицах:
- село или район;
- город либо городской квартал.
Характерной чертой является вектор направленности аппарата власти. Если государство руководит народом сверху, то в подобных единицах он управляет делами автономно.
Муниципальные объединения
РФ состоит из следующих субъектов:
- республики;
- области, включая автономные;
- края;
- города государственного значения.
Самоуправление реализуется как на территории конкретного населенного пункта, так и его части. Принципиальное различие: на уровне субъекта РФ власть является федеральной. В рамках муниципалитета она локальная.
Неотъемлемым признаком подобных образований являются бюджет, наличие имущественной собственности, администрация и избирательные органы.
Особенности органов местного управления
Это органы муниципальной ячейки, которые на своей территории выполняют функции общественного управления. Они представляют публичные интересы, развивают культуру и совершенствуют экономику.
Структура закреплена на законодательном уровне. К ней относятся следующие организации и единицы:
- представительная организация;
- контролирующая инстанция;
- руководящее лицо;
- местная администрация;
- прочие органы с автономными правомочиями.
Муниципальные образования не являются частью федеральной власти и занимаются вопросами локального значения.
Идея создания
Один из конституционных постулатов гласит, что единственный источник власти - народ России. Принцип прописан в 3 статье. Население вправе его осуществлять через компетентные структуры либо непосредственно.
Властными полномочиями нужно пользоваться. Эта привилегия позволяет контролировать следование конституционным правам на всех уровнях.
В законодательстве РФ существуют 2 метода реализации гражданской прерогативы на учреждение местного самоуправления.
Таблица 1. Методы реализации гражданской прерогативы на учреждение местного самоуправления
| Метод | Характеристики |
|---|---|
| №1 | Касается видов прямого волеизъявления: |
| №2 | Относится к опосредованному участию народа в рассмотрении локальных вопросов. Оно реализуется через структуры местного самоуправления или выборные. Перечисленные инстанции должны: В случае игнорирования этих обязанностей возможно привлечение к дисциплинарной или административной ответственности, а также отзыв с занимаемого поста. |
Круг решаемых вопросов
Назначение представительного органа - реализация законодательной инициативы. Он контролирует работу должностных лиц и муниципальных ячеек. Помимо этого в его ведении состоит местный бюджет, льготы и сборы. Нормативные акты этой инстанции обязательны для выполнения на всей территории муниципальной единицы.
Принятие постановлений происходит на выборах и референдумах.
Идея местного самоуправления - автономное улучшение жизнедеятельности проживающего на определенной территории населения
Круг рассматриваемых вопросов:
- создание и поддержание школ, детских садов и училищ;
- забота об общественном порядке;
- учреждение и материальная поддержка поликлиник и больниц;
- распоряжение фондами, находящимися в муниципальной собственности;
- строительство дорожных полотен;
- налаживание коммунальных услуг;
- благоустройство территориальных единиц.
Всего прописано 30 отраслей, в которых функционируют упомянутые инстанции.
Если рассматривать стоящие перед самоуправленческими организациями задачи, на первый план выходят следующие:
- трещины в стенах построек;
- отключение воды вне графика;
- нехватка игровых площадок для детей;
- незакрытые люки;
- накопившийся в больших количествах мусор.
Как правило, перечень рассматриваемых проблем освещен в Уставе.
Устав органов местного самоуправления
Этим документом устанавливаются следующие позиции:
- полномочия участников;
- порядок учреждения общества;
- подконтрольность инстанций;
- вопросы, касающиеся функционирования организации.
Наименования администрации, ее главы, представительного и контролирующих органов учреждаются законодательными актами субъекта РФ. Во внимании берутся местные обычаи и исторические традиции.
Устав представляет собой мини-конституцию. Это главный документ муниципальной ячейки, разрабатываемый автономно. Учреждается представительными инстанциями. Ознакомиться можно в районной библиотеке и Городском Совете.
Объекты собственности и денежные средства
Муниципальная единица владеет собственностью. Важнейшими объектами являются следующие:
- жилой фонд;
- земли;
- не приватизированные квартиры и дома;
- торговые и культурные организации;
- здания образовательных и здравоохранительных учреждений.
Чтобы плодотворно решать вопросы, орган должен иметь денежные средства. Для этого составляется бюджет, в котором учитываются расходы и доходы муниципальной организации.
Прибыль поступает из следующих источников:
- средства от сдачи имущества в аренду;
- штрафы;
- пошлина на обеспечение жилищно-коммунального фонда;
- налоги;
- дотации.
Весомый вклад оказывают отчисления от транспортного, дорожного сбора и прибыли муниципальных компаний.
Круг предоставленных полномочий
Представители органов решают вопросы, отличные от перечня задач государственных учреждений.
Члены муниципальных ячеек выступают автономно, т.е без обращения к главе субъекта РФ за финальным одобрением.
Основные моменты:
- Издание обязательных к выполнению нормативных актов, в которых освещены правила поведения.
- Действие этих документов распространяется исключительно на территории конкретной муниципальной единицы.
- Несоблюдение постановлений предполагает наложение ответственности, преимущественно в виде штрафов.
- Несмотря на то, что муниципальная единица не являются частью государственного аппарата власти, она делегирует им часть властных функций.
- Пособия и пенсии состоят в ведении отдела социального обеспечения.
- Инстанции опеки и попечительства в рамках органов местного самоуправления представлены отделом народного образования.
Нормативные документы действительны сразу после обнародования.
Компетентные органы вправе распоряжаться городским имуществом. В частности, в их компетенцию входит следующий функционал:
- управление казной, что подразумевает использование нераспределенного фонда;
- инспектирование деятельности муниципальных объединений;
- установление порядка пользования водными объектами, лесами и землями.
Гарантии соответствующих органов предусмотрены ФЗ РФ “Об общих принципах организации самоуправления в РФ”.
Органы местного самоуправления в системе публичной власти
Общественная власть построена по 2-уровнему принципу:
- Государственный. Инстанции исполнительной и федеральной власти.
- Муниципальный. Ячейки местного самоуправления.
Последний повсеместно представлен на территории РФ.
Границы муниципальных ячеек регламентируются законодательными актами субъектов РФ.
Таблица 2. Устройство муниципальной ячейки
| Структурная единица | Описание |
|---|---|
| Локальная администрация | 1. Представляет собой исполнительно-распорядительную инстанцию со Уставом, в котором обозначен круг полномочий по обсуждению вопросов локального значения. 2. Руководит администрацией на единоначальных принципах ее глава либо лицо, назначаемое по контракту. 3. Конкурсный отбор на замещение руководящего поста состоит в ведении представительного органа. 4. Структурно состоит из территориальных и отраслевых ячеек. |
| Представительный орган | 1. Подразделение местного самоуправления, представляющее интересы народа. 2. Члены органа - избираемые населением депутаты по принципу тайного голосования. 3. Полномочия осуществляются при избрании 2/3 от общего числа депутатов. 4. Численный состав определяется Уставом. 5. Вопросы решаются коллегиально. 6. В компетенции находятся: |
| Глава | 1. Считается высшим должностным лицом. 2. Избирается местными гражданами и представительной инстанцией. 3. Эта должность подконтрольна населению. 4. Досрочное прекращение полномочий возможно в следующих ситуациях - по собственному желанию, отзыв избирателями, смерть или отрешение от занимаемой позиции. |
| Контрольный орган | 1. Учреждается Уставом. 2. Основная задача - контроль расходования денежных средств и имущества. 3. В структуру организации входит ревизионная комиссия и контрольно-счетная палата. 4. Надзор над этой инстанцией осуществляют Органы прокуратуры РФ. |
Установленные органами муниципальных образований постановления обязательны к выполнению для всех инстанций и граждан, находящихся в ведении муниципальной единицы.
Видео — Местное самоуправление
Государство как особо сложная социально-экономическая система имеет несколько уровней управления и соответственно несколько уровней публичной власти.
Местное самоуправление – такой способ децентрализации власти, при котором она наиболее приближена к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними. Обеспечивая самоорганизацию граждан и их непосредственное участие в управлении местными делами, местное самоуправление является одной из структур гражданского общества.
В соответствии с Конституцией России местное самоуправление является как бы основой государства, фундаментом устройства государственной власти, государственного управления в стране, но не является частью некогда единой, сверху донизу пронизывающей системы власти, системы управления. Эти две самостоятельные задачи – государственная власть и местное самоуправление – и есть суть управления страной.
Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.
В западноевропейских государствах местное самоуправление сложилось задолго до становления современных правовых основ как главный противовес государственной власти, как инструмент гражданского общества, благодаря которому самоорганизующееся население получило возможность отстаивать сои права. Поэтому в современной концепции местного самоуправления получило выражение либеральное представление о том, что граждане должны сами управлять своей жизнью, а государство – оберегать их от внешних врагов и следить за повсеместным соблюдением законов. Инструментом такого народного управления выступают органы местного самоуправления.
Зарубежные модели организации местного самоуправления – англосаксонская и французская (или континентальная).
Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия и др.) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют.
Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом «деятельность в пределах предоставленных полномочий» т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.
Родоначальница континентальной модели – Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Отличительные признаки этой модели: сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
При сравнении англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления обнаруживается, что сегодня в демократически развитых странах различия между ними не носят принципиального характера. Их современная форма во многом является результатом проведенных реформ местного самоуправления, что позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных и используются в Германии, Австрии, Японии, в некоторых развивающихся странах. Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
Местное самоуправление в России имеет давнюю историю:
· вечевая демократия Древней Руси (IX–XIII вв.);
· слободское самоуправление (XIV–XV вв.);
· казачье войсковое самоуправление (XVI–XVII вв.);
· крестьянское общинное самоуправление (XVI–XIX вв.);
· земское и городское самоуправление (вторая половина XIX – начало XX в.).
Как и многие политические институты нашей страны, самоуправление в России развивалось неровно и довольно самобытно: его результаты не слишком походили на муниципальные установления Европы. Вместе с тем безоговорочное противопоставление российского опыта самоуправления зарубежному было бы большой ошибкой – принципы гражданской активности населения, реализуемые в демократических государствах и систематически игнорируемые в России, по сути своей оставались сходными.
Попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята и после Февральской революции 1917 г. Временное правительство приняло несколько законов о земской и городской реформе. В соответствии с законом от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было образованно 9500 волостных земств и избрано в их состав около 300 тыс. гласных.
После победы октября 1917 г. органы земского и городского самоуправления были заменены системой Советов. Однако эта система не была ни истинным самоуправлением, ни народовластием.
Возрождение местного самоуправления в современный период связано с принятием Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принципы местного самоуправления в современной России таковы:местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ. Государство не учреждает местное самоуправление, а лишь признает его существование, считается с его традициями, демонстрирует ему свое расположение;
ñ местное самоуправление самостоятельно; наделено собственной компетенцией, которая охватывает вопросы местного значения и полномочия по их решению: однако самостоятельность имеет рамки, обусловленные ст. 12 Конституции РФ (в пределах собственных полномочий);
ñ органы местного самоуправления независимы и не входят в систему органов государственной власти;
ñ органы местного самоуправления ответственны: перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами;
ñ органы местного самоуправления образовываются самостоятельно, в них недопустимо назначение должностных лиц должностными лицами государственной власти;
ñ судебная защита местного самоуправления служит гарантией от необоснованного воздействия на него государственной власти.
Признание местного самоуправления как особой формы власти означает, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует коллективный интерес местного сообщества – муниципальный, который состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания на территории.
Функции местного самоуправления различны.
1. Функция власти, политическая функция: как одна из форм публичной власти местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивает охрану общественного порядка, выполняет другие властные функции.
2. Хозяйственная функция: как организатор местного хозяйства местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, организует оказание жителям ряда важнейших общественных услуг.
3. Общественная функция: как часть гражданского общества местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан для решения вопросов местного значения.
Непосредственные насущные потребности человека в большей мере сосредоточены в рамках не государства или региона, а той конкретной территориальной единицы, в которой он проживает. Ему необходимо, чтобы его дом обслуживался коммунальными службами, чтобы в его населенном пункте работали магазины, школы, детские сады, чтобы функционировали дороги и т. д. Все эти жизненные потребности человек не может удовлетворить самостоятельно. Поэтому и сложилась схема деления государства или региона (в федеративном государстве) на небольшие территориальные единицы -муниципальные образования, имеющие единую инфраструктуру, которая может автономно управляться, обеспечивать непосредственные нужды своих жителей.
Местное самоуправление имеет свои атрибуты и критерии.
Атрибутами местного самоуправления в соответствии с действующим европейским и российским законодательством являются:
ñ территория;
ñ население;
ñ выборные органы;
ñ формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении;
ñ местный бюджет;
ñ местные налоги и сборы;
ñ муниципальная собственность;
ñ местные нормативные акты.
Лишь наличие всех этих атрибутов позволяет говорить о реальном местном самоуправлении.
В качестве критериев местного самоуправления можно выделить:
ñ оформленность территории;
ñ наличие правовой базы для деятельности и ответственности за ее результаты;
ñ определенность порядка выборов органов самоуправления и организации их деятельности;
ñ управление в интересах населения, наличие механизмов участия населения в этом управлении;
ñ разделение предметов ведения и полномочий между должностными лицами местного самоуправления;
ñ обеспеченность местным бюджетом и муниципальной собственностью;
ñ наличие развитого гражданского и правового сознания;
ñ преобладание мер организации над мерами принуждения;
ñ доступность должностных лиц местного самоуправления для граждан.
В Российской Федерации правовая база местного самоуправления – система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует. Это Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, рамочный федеральный закон, федеральные законы, принятые в развитие этого закона и регулирующие отдельные стороны деятельности местного самоуправления, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления Конституционного Суда РФ, законы субъектов федерации о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, принимаемые самим муниципальным образованием.
Все названные акты базируются в анализируемой сфере на Европейской хартии местного самоуправления, которая принята Комитетом министров Европы в июне 1985 г. в форме конвенции, открытой к подписанию. От имени Российской Федерации Хартия была подписана в 1996 г. и вступила в силу на ее территории с 1 сентября 1998 г.
К настоящему времени законами субъектов РФ утверждены более 24 тыс. муниципальных образований, из них: городских округов – 523; муниципальных районов – 1799; городских поселений – 1732; сельских поселений – 19 864; внутригородских муниципальных образований городов федерального значения – 236. Из общего количества муниципальных образований к вновь образованным можно отнести 12,5 тыс. муниципальных образований (51,6 % от общего числа муниципалитетов в России).
Для характеристики самоуправляемой территории используется термин «муниципальное образование».
Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населённая территория, предусмотренная федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Именно жители муниципального образования обладают правом на местное самоуправление, которое они реализуют созданием соответствующих органов.
В России в настоящее время действуют четыре территориальные модели местного самоуправления:
ñ одноуровневая – муниципальными образованиями выступают внутриобластные районы и отдельные города, выведенные из районного подчинения. Внутри таких городов областного подчинения чаще всего отсутствуют районы, а входящие в состав внутриобластных районов поселения и части города (если они все же выделяются) не являются муниципальными образованиями, они могут создавать на своей территории только общественное самоуправление;
ñ двухуровневая – муниципальными образованиями являются внутриобластные районы, входящие в их состав сельские административные единицы и небольшие города (1-й уровень), города областного подчинения и входящие в состав этих городов внутригородские районы (2-й уровень);
ñ трехуровневая – муниципальными образованиями являются внутриобластные районы и города областного подчинения (1-й уровень), сельские округа и внутригородские районы (2-й уровень), отдельные сельские поселения и микрорайоны города (3-й уровень);
ñ смешанная – соединение муниципальных и немуниципальных образований. Эта модель имеет три варианта:
а) внутриобластные районы и крупные города не являются муниципальными образованиями, в качестве муниципальных образований выступают только небольшие города, сельские поселения, группы деревень (общинный уровень);
б) на общинном уровне существуют органы местного самоуправления, а во внутриобластных районах и крупных городах – органы государственной власти и органы местного самоуправления;
в) муниципальными образованиями являются только районы и крупные города.
Наряду с местным самоуправлением в муниципальные образования могут выделяться особые территории с общественным самоуправлением; их органы не имеют властных полномочий и не относятся к местному самоуправлению.
Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют местное имущество и местные финансы. К местному имуществу относятся:
ñ муниципальная собственность, приобретение, владение и распоряжение которой полностью является прерогативой муниципальных органов;
ñ государственная собственность, безвозмездно переданная в управление органам местного самоуправления;
ñ собственность федерации или субъекта федерации, которая служит удовлетворению потребностей населения муниципальное образование.
Таким образом, при рассмотрении территориальной организации местного самоуправления и создания муниципальных образований важно иметь в виду, что муниципальное образование – это прежде всего объединение граждан, а не только городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Именно объединение граждан составляет существо муниципального образования (а не его признак).
Муниципальные образования вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобами на нарушения их конституционных прав как разновидности объединения граждан. Данным правом также обладают глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Высшим должностным лицом муниципального образования является его глава, который одновременно может осуществлять исполнительную власть, возглавляя его администрацию. Глава муниципального образования может избираться или гражданами, или представительным органом местного самоуправления. Он работает на постоянной основе, не может быть депутатом представительного органа, заниматься предпринимательством. Его конкретные функции и порядок избрания регулируются уставом муниципального образования и местными нормативными актами.
Соотношение полномочий высшего должностного лица и представительного органа местного самоуправления обычно исчерпывается тремя вариантами:
ñ непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенциях представительного органа и выборного высшего должностного лица;
ñ все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа;
ñ все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).
Наиболее распространенной в России оказалась модель «сильный мэр – совет». В этой модели и представительный орган местного самоуправления (совет), и высшее должностное лицо местного самоуправления (мэр) избираются всем населением. Мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета, самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от нее должностных лиц администрации, организует работу совета и председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Совет обладает правом преодолеть вето мэра квалифицированным большинством голосов. Досрочное прекращение полномочий мэра возможно посредством местного референдума. Эта модель копирует отношения между ветвями власти в президентской республике.
Вместе с тем принята и другая модель «слабый мэр – совет». При ней населением избирается только совет, а мэр избирается из числа депутатов совета. Он полностью подконтролен и подотчетен совету, не имеет права вето, права формирования администрации; назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц он осуществляет только с согласия совета; пределы его полномочий ограничены решением совета. Досрочное прекращение полномочий мэра совет может осуществить как по своей инициативе, так и по инициативе населения.
Получила распространение и модель «совет – администратор». В этой модели должность мэра отсутствует. Совет избирает председателя, который и организует его деятельность, но не имеет права руководить администрацией. Административные функции передаются управляющему (администратору, «сити-менеждеру»), который нанимается советом на контрактной основе. Он единолично формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от нее должностных лиц, руководит деятельностью администрации.
Работой представительного органа руководит председатель, иногда в уставах предусматриваются должности заместителя председателя и секретаря (для ведения документов). Основные вопросы решаются на заседаниях, для которых требуется кворум. Некоторые решения могут приниматься большинством присутствующих (при наличии кворума), некоторые – большинством от списочного состава представительного органа.
В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводятся местные референдумы.
Постепенно создается система территориального общественного самоуправления – самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Его формы разнообразны: домовые и уличные комитеты, товарищества собственников жилья, городские советы домовых комитетов и др.
Сам факт появления местного самоуправления в структуре организации власти связан с реализацией фундаментального принципа: сократить административную дистанцию между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения, достигая, таким образом, точности фокусировки самого решения, оптимизации расходов на его исполнение, первоочередного учета в нем интересов граждан.
Местное самоуправление — это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Оно составляет одну из основ конституционного строя и является важной формой народовластия в РФ. В Конституции РФ особо оговаривается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством представляет собой одну из важнейших гарантий его самостоятельности. Фактически государство признает местное самоуправление в качестве особого уровня управления, особой формы осуществления народом принадлежащей ему власти.
Населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление, именуется муниципальным образованием. Им может быть город, поселок, станица, район, сельский округ, часть поселения (например, городской район или территориально отдаленная часть города). Учредительным актом муниципального обра-зования является устав, принимаемый представительным органом местного самоуправления или населением на местном референдуме.
В уставе указываются :
Границы и состав территории муниципального образования;
Вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
Формы осуществления местного самоуправления;
Структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия, а также сроки осуществления полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления;
Экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок управления муниципальной собственностью;
Условия и по-рядок организации муниципальной службы;
Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти и другие вопросы.
Принятый устав муниципального образования подлежит обязательной регистрации в государственном органе субъекта РФ и вступает в силу после его официального опубликования.
Местное самоуправление осуществляется гражданами в самых разнообразных формах. Но основным звеном системы местного самоуправления являются органы местного самоуправления.
К ним относятся:
а) представительные органы местного самоуправления;
в) иные органы и должностные лица.
Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых населением муниципального образования. Его численный состав и срок полномочий депутатов определяются уставом муниципального образования или законом субъекта РФ о местном самоуправлении. В отличие от депутатов Государственной Думы РФ и депутатов законодательных органов субъектов РФ депутаты представительных органов местного самоуправления не обладают депутатской неприкосновенностью и осуществляют свою депутатскую деятельность без отрыва от основного места работы.
Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Главы муниципальных образований избираются гражданами на срок от двух до четырех лет.
Органы местного самоуправления, не входя в систему органов государственной власти, наделены правом осуществлять властные действия нормоустановительного и распорядительного характера в решении вопросов местного значения.
Полномочия органов местного самоуправления включают:
Собственные полномочия, т.е. полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления Конституцией РФ, федеральным законодательством и законами субъектов РФ;
Отдельные государственные полномочия, которые в соответствии с законом могут передаваться органами государственной власти органам местного самоуправления.
Органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в самых разнообразных сферах хозяйственной деятельности, социально-культурного строительства и в области охраны об-щественного порядка.