Конституционные основы политических общественных отношений в России определяют, кому принадлежит власть и властные полномочия, какие субъекты и в каком порядке их осуществляют. В соответствии с установленным в Конституции РФ принципом народного суверенитета (или народовластия) власть в стране принадлежит ее многонациональному народу.
Народный суверенитет реализуется посредством представительной и непосредственной демократии (народного правления, власти народа). Представительная демократия означает, что граждане участвуют в осуществлении власти через избранных народных представителей (депутатов парламентов, иных представительных учреждений).
Непосредственная демократия означает, что граждане напрямую участвуют в осуществлении власти. Посредством непосредственного волеизъявления каждый гражданин отдает свой голос по вопросу принятия того или иного публично-властного решения. Непосредственная демократия может реализовываться в нескольких формах, основными из которых в Российской Федерации являются: референдум, выборы, всенародное обсуждение, народная (правотворческая) инициатива, предложение (петиция), отзыв выборных должностных лиц, собрание граждан (собрание делегатов), сход граждан, публичные слушания.
Референдум это голосование граждан по законопроектам, действующим законам и другим вопросам общественного и государственного значения. Референдум в России может проводиться на трех уровнях власти: федеральном, региональном и местном. Конституционно-правовые основы организации и проведения референдумов определяются в Конституции РФ и в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации, а также в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральный референдум организуется и проводится в соответствии с ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Предметом федерального референдума не могут быть некоторые установленные названным законом вопросы: об изменении статуса субъекта РФ; о досрочном прекращении или продлении срока полномочий высших органов государственной власти; о перенесении сроков проведения выборов; о персональном составе федеральных государственных органов; о принятии и об изменении федерального бюджета; о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов и другие вопросы ст. 6 ФКЗ. Каждый из названных вопросов должен быть решен в порядке, специально установленном для его решения. В названном законе устанавливаются обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума, порядок организации и сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума.
Инициатива проведения федерального референдума принадлежит Конституционному Собранию по вопросу принятия новой Конституции РФ (не менее, чем 2 млн. граждан РФ), а также федеральным органам государственной власти в случаях, предусмотренных международным договором и в соответствии с ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» . Назначает федеральный референдум Президент РФ в соответствии со ст. 23 Закона, после того как Конституционный Суд РФ оценит инициативу проведения референдума по предложенному вопросу как соответствующую Конституции РФ.
Центральная избирательная комиссия РФ признает решение принятым на референдуме, если за вопрос референдума проголосовало более половины его участников, принявших участие в голосовании. Решение, принятое на федеральном референдуме, обладает высшей юридической силой. Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Такое решение может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения.
Свободные выборы, как и референдум, являются непосредственным выражением власти народа (ч, 3 ст. 3 Конституции РФ). Выборы это непосредственное волеизъявление граждан по вопросу замещения выборных должностей конкретными кандидатами. Выборы в России проводятся на трех уровнях власти: федеральном, региональном и местном. Конституционно-правовые основы организации и проведения выборов определяются в Конституции РФ и в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации», а также в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Выборы таких федеральных органов власти как Президент РФ и Государственная Дума проводятся на основе соответственно ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Порядок организации и проведения выборов специально рассматривается в лекции 9 настоящего учебного пособия.
Всенародное обсуждение это непосредственное волеизъявление граждан относительно содержания того или иного законопроекта или конкретного вопроса общественного и государственного значения. В отличие от референдума прямое волеизъявление граждан осуществляется не в форме голосования, а в форме направления замечаний и пожеланий по вопросу, вынесенному на всенародное обсуждение.
Всенародные обсуждения могут проводиться в России на трех уровнях власти: федеральном, региональном и местном. Конституционно-правовые основы организации и проведения всенародных обсуждений определяются в действующем до настоящего времени Законе СССР 30.06.1987 «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни». Возможность проведения всенародных обсуждений в настоящее время предусмотрена Регламентом Государственной Думы РФ. В законодательстве некоторых субъектов РФ и нормативных правовых актах муниципальных образований всенародные обсуждения также предусматриваются в качестве форм непосредственной демократии.
Народная (правотворческая) инициатива это разработка гражданами проекта закона или иного правового акта и внесение его в уполномоченный орган для рассмотрения и принятия при условии поддержки реализации такой инициативы необходимым количеством голосов граждан, предусмотренным в соответствующей норме права. Внесенный гражданами проект правового акта подлежит обязательному рассмотрению в соответствующем органе.
На федеральном уровне российской власти граждане не обладают народной (правотворческой) инициативой. Названная форма непосредственной демократии предусматривается в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации «, встречается в законодательстве субъектов РФ и соответствующих положениях местных органов.
Предложение (петиция) это направление гражданами в органы публичной власти обращений о принятии или отмене законов, дополнениях и изменениях действующего законодательства или проведении конкретных социально-экономических реформ или государственных программ.
Такая форма непосредственной демократии как предложение (петиция) предусматривается в Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», до сих пор действующем Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 г. (в ред. 02.02.1988 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» и других нормативных правовых актах советского периода. В настоящее время готовится федеральный закон, учитывающей современные реалии института предложений (петиции).
Отзыв выборных должностныхлиц это форма непосредственной демократии, при которой граждане имеют возможность досрочно прекратить полномочия избранного ими конкретного должностного лица (например, депутата путем прямого волеизъявления в порядке, предусмотренном для проведения референдума, в связи с совершением отзываемым лицом противоправных публично-властных актов, подтвержденных в качестве таковых в судебном порядке).
На федеральном уровне российской власти граждане не обладают правом на отзыв выборных должностных лиц.
Собрание граждан (собрание делегатов) это форма непосредственной демократии, при которой граждане путем прямого волеизъявления могут принимать обращения к соответствующим органам или избирать делегатов, призванных представлять интересы населения перед властными структурами.
Сход граждан это форма непосредственной демократии, при которой граждане путем прямого волеизъявления принимают решения публично-властного характера, имеющие соответствующую юридическую силу и обязательное значение на соответствующей территории.
Публичныеслушания это форма непосредственной демократии, при которой на заседании, организованном уполномоченными органами местного самоуправления с участием населения, принимаются решения, как правило, по проектам нормативных правовых актов, программам развития территорий и т. д.
Федеральный закон различает формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (референдум, выборы, голосование, отзыв, сходы), при которых население самостоятельно или через своих представителей решает соответствующие вопросы, и формы участия населения в решении вопросов местного значения (собрания, конференции, опросы, публичные слушания, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление и др.), когда население вправе высказать свое мнение, но последнее слово остается за органами местного самоуправления.
Формы осуществления населением власти. Основной формой непосредственного решения населением вопросов местного значения признается референдум, который может проводиться на всей территории муниципального образования в целях решения вопросов местного значения (некоторые вопросы местного значения не могут быть предметом референдума). Более подробно вопросы организации в том числе местного референдума регулируются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Местный референдум может быть инициирован гражданами, избирательным объединением, иными общественными объединениями, а также совместно представительным органом и главой местной администрации. Граждане в поддержку своей инициативы сначала должны образовать инициативную группу, потом собрать подписи (не более 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования). При инициировании любым субъектом референдума он назначается представительным органом в течение 30 дней со дня поступления документов в этот орган или судом. Организацию референдума обеспечивают комиссия референдума или избирательные комиссии. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
Другой не менее значимой формой прямой демократии выступают муниципальные выборы. Эти выборы, как и все иные, проводятся на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права, при тайном голосовании. При наличии общих принципов организации выборов имеются и различия. В частности, в муниципальных выборах в отличие от иных могут участвовать иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, на основе международного договора. Не участвуют в муниципальных выборах военнослужащие, призванные на военную службу не с территории данного муниципального образования. Выборы, как и референдум, назначаются представительным органом. Нововведением является установление для представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов требования не менее половины депутатских мандатов распределять между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.
Достаточно новой и самостоятельной формой прямой демократии является голосование. Законом предусмотрено два вида голосования, осуществляемого в порядке, установленном федеральными и региональными законами для проведения местного референдума, с определенными особенностями. Во-первых, это голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Основанием для отзыва может служить только конкретное противоправное решение или действие (бездействие) лица в случае его подтверждения в судебном порядке. При этом лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Во-вторых, в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится еще один вид голосования на всей территории муниципального образования или на части его территории - по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Данное мероприятие считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.
Еще одной формой прямой демократии является сход граждан, который осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования (в том числе отнесенные к исключительной компетенции). Такая форма применяется в маленьких муниципальных образованиях, где численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом, а решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Как при любой форме прямой демократии, решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.
Формы участия населения в осуществлении власти. В их числе закон называет:
сход граждан по вопросам упразднения поселения, выдвижения инициативы населения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления, об образовании представительного органа поселения, его численности и сроке полномочий
правотворческую инициативу как право инициативной группы граждан внести проект муниципального правового акта в орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления;
территориальное общественное самоуправление как вид самоорганизации граждан по месту жительства (подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления, которые избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории;
публичные слушания , проводимые по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Различают обязательные публичные слушания, например по вопросам обсуждения проектов устава, бюджета, планов и программ развития соответствующей территории, а также не обязательные, по вопросам местного значения;
собрания (конференции) граждан, которые организуются для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления. Проводятся эти мероприятия по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. В результате граждане могут принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления;
опрос граждан , проводимый на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. В законе называются два варианта организации опроса граждан: во-первых, по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения, во- вторых, по инициативе органов государственной власти субъектов РФ - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения;
обращения граждан (индивидуальные и коллективные) в органы местного самоуправления и иные формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
Понятие и формы прямой (непосредственной) демократии
Прямая (непосредственная) демократия - это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения. Далее в тексте будем употреблять термин «непосредственная демократия», так как это наиболее правильно с научной точки зрения.
Понятие непосредственной демократии и ее форм складывалось постепенно и ученые разных стран делали акценты на различных ее сторонах.
Демократия является непосредственной, отмечают профессора А. и Ф. Демишель и М. Пикемаль, если народ правит сам, на своих собраниях, если нет различия между управляющими и управляемыми. Напротив, она является представительной, если граждане осуществляют свой суверенитет лишь посредством выборов представителей, которые затем осуществляют управление от их имени.
Распространенность представительной демократии авторы связывают с причинами технического характера. Невозможно, чтобы все члены общества принимали участие в управлении, считают они. Проблема заключается не в выборе между представительной или непосредственной демократией, а в выяснении «объема» непосредственной демократии.
С точки зрения политической, буржуазная демократия всегда относилась крайне сдержанно к непосредственному участию населения в управлении. Весьма интересно звучат рассуждения об элементах «полунепосредственной» демократии. Под этим термином, объясняют они, классическая теория понимает введение ряда институтов, обеспечивающих непосредственное участие народа в управлении при сохранении в целом представительной системы, а на деле это сводится к некоторым институтам, практическая значимость которых, по мнению ученых, весьма невелика.
В отдельных случаях народ участвует вместе с его представителями в решении вопросов законодательного или конституционного порядка: он может обладать либо правом законодательной инициативы, либо правом вето (в последнем случае несогласие части населения с законом, принятьш представителями, требует консультации со всем народом с целью выяснения, должен ли данный закон вступить в силу).
В других случаях право принятия решения передается народу либо частично (всенародный референдум с целью утверждения того, что было сделано представителями, этот институт особенно часто используется при пересмотре конституций), либо в полном объеме, когда представители совершенно отстраняются от участия в решении вопроса, вынесенного на референдум (случай, предусмотренный ст. 11 действующей Конституции Франции).
О взаимосвязанности двух форм демократии говорит Конрад Хессе: «Политическое господство парламента и правительства является господством, доверительно ограниченным большинством народа, ответственным, срочным и целесообразным, которое подвержено критике и контролю, видоизменяется и дополняется путем участия народа в политическом формировании воли».
Конрад Хессе выделяет несколько форм непосредственного политического волеизъявления народа: во-первых, это парламентские выборы, во-вторых, голосование во время проведения плебисцита или референдума, и, в-третьих, через посредство специальных органов.
Выборы он вообще считает ядром демократического строя в силу того, что в них участвует весь народ, а также потому, что порядок выборов определяется принципами свободы и равенства. Лишь тогда, когда выборы являются свободными, отмечает К. Хессе, они становятся легитимирующими, только тогда все депутаты народа имеют право голоса, когда все голоса равны и существует равное избирательное право как основное условие современной демократии.
Конституция, считает К. Хессе, дает возможность образования общественного мнения, способного противостоять мнению парламента, правительства и администрации и способного обрести значительное влияние, что позволяет народу оказывать воздействие на политическую жизнь помимо выборов.
Союзы и партии в современных условиях также являются необходимыми факторами демократического волеизъявления, поэтому ст. 9 Основного закона ФРГ закрепляет право образовывать союзы и общества, а ст. 21 устанавливает, что партии содействуют формированию политической воли народа. Партии, которые по своим целям или поведению своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического порядка, либо устранить его, либо поставить под угрозу существование Федеративной Республики, противоконституционны, - говорится в п. 2 ст. 21.
К другой форме непосредственного политического волеобразования К. Хессе относит референдум, который протекает в рамках конституционного строя, предусмотренного п. 2 ст. 20 Основного закона ФРГ. Институты плебисцита и референдума, отмечает он, ограничиваются только вопросом о переустройстве федерации и регулируются ст. 29 и 118 Конституции ФРГ.
Благодаря праву на свободу мнений, закрепленному в ст. 5 Основного закона ФРГ, создается важный механизм их коррекции с помощью «специальных органов», предусмотренных п. 3 ст. 20, считает автор. Чтобы было понятно о чем идет речь, целесообразно привести выдержку из ст. 20:
(2) Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия.
(3) Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие - законом и правом.
Таким образом, подводя итог анализу, можно сделать следующие выводы:
1. Все формы непосредственной демократии способствуют активизации политической жизни любой страны.
2. Удельный вес и значение каждой из форм демократии различны и зависят от множества национальных, исторических, политических и иных обстоятельств, характерных для каждого общества.
3. Значимость этой формы народовластия столь велика, что фактически все современные конституции содержат положения о формах непосредственной демократии. Наиболее распространенной формой непосредственной демократии являются выборы.
Под выборами в конституционном праве обычно понимают участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления функций по осуществлению власти.
С помощью выборов формируются различные органы государственной власти - парламенты, президенты, главы администраций, судебные органы, а также органы местного самоуправления. В США, например, избранию подлежат президент и вице-президент, обе палаты Конгресса США, органы власти в штатах, включая губернаторов, вице-губернаторов и членов законодательных собраний, советы а графств, муниципальные советы, советы специальных округов и должностные лица органов штатов и на местном уровне, и в том числе судьи, окружные атторнеи и представители правоприменяющих органов (шерифы, полицейские медицинские эксперты - коронеры Д и др.).
Конституции, как правило, закрепляют главные принципы избирательного права, определяют круг субъектов избирательного права, основные начала, на которых оно должно строиться, условия предоставления и лишения избирательного права. Причем объем конституционного регулирования довольно различен. Одни конституции ограничиваются отдельными разрозненными статьями, а другие вводят специальные главы или разделы о выборах. Например, ст. 48 Конституции Италии провозглашает, что избирательным правом пользуются все достигшие совершеннолетия граждане - мужчины и женщины, а голосование характеризуется как личное, равное, свободное и тайное. Конституция предусматривает, что голосование в Италии является общественным долгом. В Конституции Греции имеются главы, посвященные порядку избрания Президента Республики и Палаты депутатов. Пункт 3 ст. 51 этой Конституции устанавливает, что депутаты избираются прямым, всеобщим и тайным голосованием гражданами, имеющими право голоса, а закон может ограничивать право голоса только по условиям минимального возраста, гражданской недееспособности или вследствие осуждения за некоторые тяжкие уголовные преступления. Конституционные положения детально развиваются в избирательных законах, регламентах палат законодательных (представительных) органов власти и иных нормативных актах.
Избирательное право и выборы являются важнейшим элементом политической жизни любой страны также потому, что с их помощью происходит легитимация власти.
Важнейшей формой прямого народовластия является референдум.
Референдум - это всенародный опрос, в котором принимают участие все граждане государства, имеющие избирательные права. Он проводится по особо важным вопросам государственной либо общественной жизни.
В конституционном праве различают несколько видов референдума: а) императивный и консультативный; б) конституционный и законодательный; в) обязательный и факультативный; г) общегосударственный и местный.
При императивном референдуме волеизъявление народа выражается в принятии решения, имеющего важную юридическую силу и действующего на всей территории страны.
Консультативный референдум имеет целью выявление общественного мнения, которое учитывается органами государственной власти в процессе принятия какого-либо закона или иного важного решения.
Разделение референдума на конституционный и законодательный основано на правовом характере принимаемых актов: конституции или закона.
Обязательным референдум считается тогда, когда орган, его назначающий, обязан при наличии определенных конституцией условий назначить его проведение. При факультативном референдуме, наоборот, компетентный государственный орган по своему усмотрению решает вопрос о назначении референдума.
Референдумы могут проводиться либо по инициативе высших законодательных органов (например, Швейцария, Норвегия, Дания, Болгария), либо по инициативе президента (Франция, Греция).
Отношение к референдуму также различное. Например, в США нет федерального законодательства о референдуме, а на уровне отдельных штатов они носят в основном консультативный, совещательный, а не обязательный характер. Это связывают с тем, что американцы считают проведение референдумов нецелесообразным, поскольку в этих случаях, по их мнению, происходит подмена представительных органов, а значит и снимается с них ответственность за принимаемое решение. Кроме того, имеется опасение некомпетентного решения вопросов на референдумах и подмены профессионализма популизмом.
Кроме того, американцы против проведения референдумов из-за их дороговизны.
В соответствии с п. 6 ст. 29 Основного закона в ФРГ предусматривается возможность проведения референдума, народного опроса и народной инициативы. Подробности их проведения регулирует Федеральный закон о процедуре референдума, народной инициативы и народного опроса от 30 июля 1979 г. В соответствии с этим законом, раздел первый которого посвящен референдуму, установлено, что предметом референдума является закон о новом территориальном делении. Здесь определяется порядок проведения референдума и порядок образования новой земли или земли в новых границах.
Второй раздел закона посвящен народной инициативе и устанавливает, что на ограниченной территории со взаимосвязанными населенными пунктами и экономикой, если ее отдельные части находятся в нескольких землях, а население составляет не менее одного миллиона человек, может быть осуществлена процедура народной инициативы. При этом народная инициатива направлена на то, чтобы территория нового районирования приобрела единую земельную принадлежность.
Предметом народного опроса в соответствии с разделом третьим Федерального закона является принятие закона, по которому предлагается изменение принадлежности территорий к той или иной земле. Опрашиваемый должен ответить, согласен ли он с предлагаемым изменением территории к той или иной земле или желал бы сохранения ее прежнего статуса.
Таким образом, все три предусмотренные законом ФРГ непосредственные формы народовластия: референдум, народная инициатива и народный опрос связаны с территориальным делением страны.
При этом не допускается проведение референдума в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров.
Статья 132 Конституции Италии предусматривает возможность проведения референдума о территориальном изменении областей:
слияние существующих областей, создание новых, а также может быть разрешено провинциям и общинам по их желанию отделиться от одной области и присоединиться к другой.
Кроме того, ч. 2 ст. 71 Конституции Италии предусматривает и такую форму непосредственной демократии, как законодательная инициатива народа: «Народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей законопроекта, составленного в форме статей закона».
По конституционному законодательству Италии и Франции референдумы проводятся при необходимости внесения изменений в Конституцию. Так, итальянская конституция устанавливает, что законы, изменяющие Конституцию, сначала принимаются каждой из палат парламента после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев, а затем одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании.
В Италии такие законы выносятся на референдум, если в течение трех месяцев по их опубликовании этого потребует пятая часть членов одной из палат, или пятьсот тысяч избирателей, или пять областных советов. При этом ст. 138 Конституции Италии устанавливает, что закон, вынесенный на референдум, не считается принятым, если он не одобрен большинством признанных действительными голосов.
Если же в каждой из палат закон, изменяющий Конституцию, принят большинством двух третей их членов, то референдум не проводится.
Во Франции инициатива пересмотра Конституции принадлежит Президенту Республики, действующему по предложению Премьер-министра, а также членам Парламента.
Требуется, чтобы проект или предложение пересмотра Конституции были приняты двумя палатами в идентичной редакции. Пересмотр Конституции является окончательным после одобрения его референдумом. Однако проект пересмотра не передается на референдум, гласит ст. 89 Конституции Франции, когда Президент Республики решает представить его на рассмотрение Парламента, созванного в качестве Конгресса. В этом случае, также как и в Италии, требуется голосование квалифицированным большинством голосов.
Проект пересмотра Конституции Франции считается одобренным только тогда, когда он получает большинство в три пятых общего числа поданных голосов.
Кроме того, французская конституция устанавливает два случая, когда никакая процедура пересмотра конституции не может быть начата или продолжена: это, во-первых, при посягательстве на целостность территории, и, во-вторых, не может быть предметом пересмотра республиканская форма правления.
Итальянская конституция в ст. 75 предусматривает возможность проведения референдума для отмены, полностью или частично, любого закона или акта Республики, имеющего силу закона, за исключением законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров. Вынесенное на референдуме предложение считается принятым, если в голосовании участвовали большинство имеющих на это право и если предложение собрало большинство голосов, признанных действительными. Более подробно порядок проведения референдума и законодательной инициативы в Италии регулируется Законом №352 от 25 мая 1970 г., утвердившим Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа.
Важнейшие органы государства избираются голосованием народа, получают свои властные полномочия от него. Все государственные органы, должностные лица, органы местного самоуправления, осуществляя властные полномочия, должны действовать в соответствии с волей народа, выраженной в Конституции и законах, в его интересах. Для осуществления власти необходимы организационные формы, механизм властвования. Сам народ непосредственно осуществляет власть в современных государствах не часто, в основном он это делает через систему государственных органов и органы местного самоуправления.
Действующая Конституция РФ устанавливает три главные формы осуществления народом власти: непосредственную (прямую) демократию (когда народ осуществляет свою власть непосредственно); через органы государственной власти; через органы местного самоуправления. Под непосредственной демократией понимается прямое волеизъявление народа или его части, непосредственное решение ими вопросов государственной и общественной жизни или выражение мнения по этим вопросам. Конституция закрепляет ряд форм непосредственной демократии, в том числе как высшее непосредственное выражение власти народа -- референдум и свободные выборы.
К этим формам относятся также и другие: собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование, индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; народные обсуждения важных вопросов государственной жизни, законопроектов.
Институты прямой демократии разнообразны. Среди них есть способы принятия окончательных, общеобязательных решений (выборы, референдум) и формы выражения мнения (например, обсуждения проектов законов, митинги), имеющие лишь совещательное, консультативное значение, а не обязательное для государственных органов, должностных лиц, граждан. Посредством ряда форм свою волю, мнение может выражать народ в целом -- это референдум, всенародные выборы; с помощью других -- его часть, население административно-территориальной единицы, коллектив, группа людей. Прямое волеизъявление по форме также разнообразно: это может быть голосование, обсуждение, резолюция собрания, митинга.
В системе институтов непосредственной демократии важнейшее место принадлежит выборам -- форме наиболее широкого участия граждан в управлении государственными делами. Посредством выборов формируются государственные органы, органы местного самоуправления, определяется их персональный состав.
Важнейшая форма непосредственного народовластия -- референдум. Референдум Российской Федерации (Всероссийский референдум) -- всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Решения, принятые Всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. На всенародное голосование выносятся важные вопросы большого общегосударственного значения, затрагивающие интересы народа. В референдуме имеют право участвовать граждане РФ с 18 лет, запрещены ограничения прав граждан на участие в референдуме, гарантируется право беспрепятственной агитации по вопросам проводимого референдума. Голосование -- тайное, граждане участвуют в референдуме лично, свободно, на равных основаниях, каждый гражданин имеет один голос. Назначается референдум Президентом РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
В действующем Основном законе РФ предусматривается возможность принятия новой Конституции РФ всенародным голосованием. Ее проект может быть вынесен на референдум Конституционным Собранием -- органом, специально созываемым для решения вопроса о Конституции (оно и само может ее принять или подтвердить неизменность действующей). При проведении такого референдума новая Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины принявших участие в голосовании при условии, что в нем приняло участие более половины всех избирателей.
Всероссийские референдумы уже проводились -- 17 марта 1991 г. по вопросу о введении поста Президента в России; 25 апреля 1993 г. -- по ряду вопросов: о доверии Президенту РФ, одобрении социально-экономической политики, осуществляемой с 1992 г. Президентом и Правительством РФ, о досрочных выборах депутатов парламента и Президента РФ; 12 декабря 1993 г. -- о принятии новой Конституции РФ.
Референдумы могут также проводиться в субъектах Федерации, в административно-территориальных образованьях
Референдум - высшая форма непосредственной демократии. Референдум Российской Федерации -- всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Решение, принятое на нем, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. На референдум выносятся важные вопросы общегосударственного значения, затрагивающие интересы народа. На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ. Определенные вопросы не могут выноситься на всероссийский референдум. Референдум проводится на основе равного всеобщего и прямого волеизъявления при тайном голосовании; участие в референдуме свободное, голосование личное. Каждый участник референдума обладает одним голосом. В референдуме Российской Федерации имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума 18 лет. В то же время не имеют права участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Референдум РФ проводится по инициативе: 1) не менее двух миллионов граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме РФ, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ проживают не более 10% из них; 2) Конституционного Собрания в случае, когда оно выносит на всенародное голосование проект новой Конституции РФ. Только эти субъекты могут выдвинуть юридически значимое требование референдума. Инициатива указанного числа граждан реализуется в определенном порядке. Образуется инициативная группа для сбора подписей в поддержку такой инициативы; эта группа указывает формулировку вопроса, выносимого на голосование, и собирает не менее 2 млн. подписей граждан в течение не более чем трех месяцев. Впоследствии подписные листы, другие необходимые документы передаются в Центральную избирательную комиссию, которая направляет соответствующие документы со своим заключением Президенту РФ. Он, после проверки и признания Конституционным Судом РФ соблюдения конституционных требований, назначает референдум РФ.
Подготовку и проведение референдума организуют комиссии по проведению референдума: Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ, действующие в качестве соответствующих комиссий по проведению референдума, а также территориальные (районные, городские и др.) и участковые комиссии по проведению референдума.
Граждане РФ, общественные объединения, имеют право, соблюдая законы, беспрепятственно вести агитацию «за» или «против» проведения референдума, «за» или «против» участия в референдуме, «за» или «против» законопроекта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум РФ. Агитация должна быть прекращена в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню проведения референдума; в день проведения референдума, а также в предшествующий ему день агитация запрещается.
В бюллетене для голосования точно воспроизводится формулировка вынесенного на референдум вопроса, и указываются варианты волеизъявления голосующего -- «за» или «против», под которыми помещаются пустые квадраты, в одном из которых гражданин и должен поставить знак при голосовании. Если гражданин голосует за принятие вынесенного на референдум РФ вопроса, он ставит знак «плюс» или любой иной знак в квадрате под словом «за», если же -- против, то ставит знак «плюс» или любой другой знак в квадрате под словом «против». Обеспечивается тайна голосования.
Определяет результаты референдума РФ Центральная избирательная комиссия. Референдум РФ признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым, если за него в целом по Российской Федерации проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. (Надо иметь в виду, что число зарегистрированных избирателей, имеющих право участвовать в референдуме, бывает обычно значительно большим, чем число принявших участие в голосовании. Например, по официальным данным, в голосовании по проекту Конституции РФ в декабре 1993 г. приняли участие 58,1 млн. человек - 54,8% всех зарегистрированных избирателей, которых насчитывалось 106,1 млн.; при этом «за» проголосовало 32,9 млн. человек - 58,4% от числа проголосовавших действительными бюллетенями*.)
Всероссийские референдумы уже проводились: 17 марта 1991 г. - по вопросу о введении поста Президента в России; 25 апреля 1993 г. - по ряду вопросов: о доверии Президенту РФ, одобрении социально-экономической политики, осуществляемой с 1992 г. Президентом и Правительством РФ, о досрочных выборах депутатов, Президента РФ; 12 декабря 1993 г. - о принятии новой Конституции РФ.
Референдумы могут также проводиться в субъектах Федерации, в административно-территориальных образованиях. Большую роль в осуществлении власти, принадлежащей народу, играют органы государственной власти. Они выполняют колоссальный объем управленческой работы. Государственную власть в Российской Федерации, прежде всего, осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды Российской Федерации. В субъектах РФ государственную власть осуществляют образуемые ими самими органы государственной власти (президенты, губернаторы, законодательные органы, правительства, администрации и т.д.).
Несмотря на разветвленность системы органов государства, их разнообразие, конституционно закреплен принцип единства системы государственной власти, по которому государственному аппарату предписывается действовать согласованно, соблюдая Конституцию РФ и законы. Только так деятельность аппарата может быть подчинена воле народа, обеспечен его суверенитет, и народ может через государственные органы осуществлять свою власть. Для этого также необходимо наличие действенных демократических институтов, каналов воздействия на государственный аппарат со стороны народа. Такую роль выполняют институты прямой демократии, прежде всего выборы государственных органов, должностных лиц, а также - что особенно важно - представительные органы государственной власти. Они - связующие звенья между народом и профессиональным государственным аппаратом, несколько обособленным от общества. Поэтому велико значение выборных представительных органов, воплощающих представительную демократию. Они представляют народ, выражают его волю и интересы.
Представительная демократия означает осуществление власти народом через представительные органы. Представительные органы избираются непосредственно народом, состоят из его полномочных представителей - депутатов, играют огромную роль в формировании и выражении государственной воли народа, олицетворяют его. Парламент России, представительные органы ее субъектов осуществляют законодательную власть, выражают государственную волю народа в законах, регулирующих организацию и деятельность других властных структур, поведение всех людей и организаций на территории страны. Представительная демократия должна способствовать подконтрольности государства народу. Очень большое значение в осуществлении власти народа имеют избираемые им должностные лица государства, прежде всего Президент РФ. Институт всенародно избираемого Президента - действенное средство реализации народного суверенитета. Через него (а он возглавляет государство) народ также оказывает воздействие на государственный аппарат в целях осуществления своей воли; именно Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики, которая осуществляется исполнительной властью.
Под гражданской дееспособностью физического лица (гражданина) понимается его способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (ст. 21 ГК).
Дееспособность предполагает осознанную и правильную оценку человеком совершаемых им действий, имеющих правовое значение, т.е. это свойство субъекта гражданского права зависит от степени психической зрелости лица. Зрелость же психики зависит от возраста и психического здоровья человека, поэтому законодатель не может произвольно закрепить момент, с которого человек считается полностью дееспособным. Необходимо учитывать медицинские нормы психического созревания человека. Человек рождается не только физически беспомощным, но и психически незрелым. Разные возрастные категории людей при нормальном развитии имеют разный уровень зрелости психики. Вот почему дееспособность лиц разного возраста и состояния психики различна.
Дееспособность как единое понятие состоит из более простых элементов: способность человека самостоятельно осуществлять принадлежащие ему права, совершать сделки, приобретая тем самым новые права и возлагая на себя новые обязанности - сделкоспособность, и, наконец, способность нести гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный его противоправными действиями - деликтоспособность. Расчленение общего понятия дееспособности на отдельные элементы облегчает анализ процесса роста объема дееспособности по мере достижения человеком определенных возрастных границ.
При определении объема и структуры дееспособности различных граждан Гражданский кодекс РФ исходит из классификации их по возрасту. До 6 лет ребенок считается абсолютно недееспособным в силу незрелости психики.
Физических лиц от 6 до 14 лет Гражданский кодекс РФ характеризует как малолетних. Статья 28 ГК закрепляет так называемую дееспособность малолетних, которая состоит в способности самостоятельно совершать:
- · мелкие бытовые сделки, т.е. такие, которые направлены на удовлетворение повседневных потребностей человека, исполняются обычно при самом их совершении и незначительны по сумме;
- · сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации;
- · сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или с согласия последнего третьим лицом для определенной цели или свободного распоряжения.
Следовательно, в этих возрастных рамках гражданин обладает частичной сделкоспособностью и частичной способностью осуществлять гражданские права. Деликтоспособностью такие граждане не обладают, поскольку ответственность за вред, причиненный малолетними, несут их родители, усыновители или опекуны.
Вышеуказанные элементы дееспособности малолетних представляют собой исключение из общего правила о том, что за несовершеннолетних, не достигших 14 лет, сделки совершают от их имени только родители, усыновители или опекуны. Поэтому наиболее распространено мнение о том, что эта категория граждан недееспособна. Это подтверждается и позицией законодателя. Опекун назначается лицу до 14 лет, а, по общему правилу, опека учреждается над гражданами, являющимися недееспособными.
Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет обладают частичной дееспособностью, поскольку могут совершать сделки с письменного согласия родителей, усыновителей или попечителей. При этом расширяется объем дееспособности, реализуемой самостоятельно: к объему дееспособности предыдущего возраста ст. 26 ГК добавляет право без согласия родителей, усыновителей и попечителей распоряжаться своим заработком, стипендией и иными доходами; осуществлять права автора произведения науки, литературы и искусства, изобретения и иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности; в соответствии с законом вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться этими вкладами. По достижении 16 лет граждане вправе быть членами кооперативов в соответствии с законами о кооперативах.
Помимо расширения способности самостоятельно осуществлять права и сделкоспособности для граждан этого возраста закон предусматривает и возникновение деликтоспособности. Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет самостоятельно несут ответственность за причиненный вред, что закреплено ст. 1074 ГК. Здесь же отражена специфика деликтоспособности граждан этого возраста, которая состоит в том, что при отсутствии средств для возмещения вреда у несовершеннолетнего, бремя возмещения этого вреда, до достижения причинителем совершеннолетия, полностью или в недостающей части возлагается на родителей (усыновителей) или попечителя несовершеннолетнего, если они не докажут, что вред возник не по их вине.
В полном объеме гражданская дееспособность возникает с наступлением совершеннолетия, т.е. достижения 18-летнего возраста, поскольку с этим возрастом в России связывается представление о полном психическом созревании человека. Полная дееспособность означает и совершенно самостоятельную имущественную ответственность гражданина. По ст. 24 ГК гражданин отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением имущества, на которое в соответствии с законом не может быть обращено взыскание. Статья 25 ГК закрепляет порядок имущественной ответственности гражданина - индивидуального предпринимателя в случае признания его судом несостоятельным (банкротом).
Определяя 18-летие как момент наступления полной дееспособности абсолютного большинства граждан, ГК, как исключение, закрепляет два случая, когда полная дееспособность может наступить ранее 18 лет:
- · в случае, когда законом допускается вступление в брак до достижения 18 лет. Гражданин, не достигший 18-летнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме с момента вступления в брак. Приобретенная таким образом полная дееспособность сохраняется и после расторжения этого брака до достижения 18 лет;
- · в случае эмансипации несовершеннолетнего при двух условиях: осуществление несовершеннолетним, достигшим 16 лет, трудовой деятельности по трудовому договору (контракту) или осуществление им предпринимательской деятельности. При согласии на эмансипацию несовершеннолетнего обоих родителей, усыновителей или попечителя решение о ней принимается органом опеки и попечительства, а при отсутствии такого согласия - судом.
При наличии заболевания психики, выражающегося в том, что человек либо не понимает значения своих действий, либо понимает, но не может ими руководить, он может быть в судебном порядке признан недееспособным вследствие психического расстройства, даже если является совершеннолетним. Дело о признании гражданина недееспособным может быть начато по заявлению членов его семьи, прокурора, органа опеки и попечительства, психиатрического лечебного заведения и других лиц, указанных в ст. 281 ГПК. Для определения психического состояния гражданина суд назначает судебно-психиатрическую экспертизу. При выздоровлении данного лица, что констатируется повторной судебно-психиатрической экспертизой, суд принимает решение о признании гражданина дееспособным.
Дееспособность, как и правоспособность, неотчуждаема. Никто не может быть ограничен в дееспособности иначе, как в случаях и порядке, установленных законом.
Гражданский кодекс предусматривает возможность ограничения полной дееспособности и ограничения дееспособности несовершеннолетнего. При наличии достаточных оснований суд по ходатайству родителей, усыновителей или попечителя, либо органа опеки и попечительства может ограничить или лишить несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами, за исключением случаев, когда такой несовершеннолетний ранее приобрел дееспособность в полном объеме в связи с вступлением в брак или эмансипацией (п. 4 ст. 26 ГК). Основанием такого ограничения являются, например, неразумное расходование заработка, употребление спиртных напитков и наркотических средств. При ограничении права несовершеннолетний может распоряжаться своим заработком только с согласия родителей, усыновителей или попечителя, а при лишении права в интересах несовершеннолетнего его заработком распоряжаются вышеперечисленные лица.
К ограничению дееспособности следует приравнять утрату полной дееспособности несовершеннолетним супругом в случае признания брака недействительным, если суд одновременно принимает решение о частичной дееспособности этого супруга (п. 2 ст. 21 ГК).
Ограничение дееспособности совершеннолетнего гражданина возможно также только в судебном порядке и только в одном случае: если он ставит свою семью в тяжелое материальное положение вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами. Особенность ограничения состоит в том, что оно касается права получать и распоряжаться заработком, пенсией и иными доходами и совершать сделки (кроме мелких бытовых). Эти действия такой гражданин может совершать лишь с согласия попечителя. Однако он самостоятельно несет имущественную ответственность по совершенным им сделкам и за причиненный им вред.
Одновременно следует обратить внимание на то, что ограничение дееспособности происходит не по самому факту злоупотребления спиртными напитками и наркотическими средствами, а в связи с тем, что гражданин ущемляет материальные интересы своей семьи. В случае прекращения существования основания ограничения дееспособности объем дееспособности данного гражданина восстанавливается в судебном порядке.
Для определения дееспособности физического лица-иностранца ст. 1195 ГК вводит понятие личного закона физического лица. В соответствии с указанной статьей личным законом физического лица считается право страны, гражданство которой это лицо имеет. Если лицо наряду с российским имеет и иностранное гражданство, его личным законом является российское право. При наличии у лица нескольких иностранных гражданств личным законом считается право страны, в которой это лицо имеет место жительства. Личным законом лица без гражданства считается право страны, в которой лицо имеет место жительства. Личным законом беженца считается право страны, предоставившей ему убежище.
В соответствии со ст. 1197 ГК гражданская дееспособность физического лица определяется его личным законом. Вместе с тем физическое лицо, не обладающее гражданской дееспособностью по своему личному закону, не вправе ссылаться на отсутствие у него дееспособности, если оно является дееспособным по праву места совершения сделки, за исключением случаев, когда будет доказано, что другая сторона знала или заведомо должна была знать об отсутствии дееспособности. Признание в Российской Федерации физического лица недееспособным или ограниченно дееспособным подчиняется российскому праву.
Таким образом, можно сделать вывод, что дееспособность является категорией гражданского права, которая отражает способность граждан быть полноценными участниками гражданских правоотношений.
Список использованной литературы
- 1. Мохов А.А. Презумпция дееспособности лица, достигшего установленного законом возраста и ее применение в судебной практике // Арбитражный и гражданский процесс. М.; Юрист, 2004. № 12. с. 6-10.
- 2. Субъект права: теоретическое исследование / Архипов С.И.. С.-Пб.; Юрид. центр Пресс, 2004. С. 144.
- 3. Рузанова В.Д., Савельева Н.М. Проблемы реализации дееспособности несовершеннолетних в России // Правовая политика и правовая жизнь. М., Саратов, 2004. № 2. с. 77-84.
- 4. Рузанова Е.В. К вопросу о дееспособности не достигших 14-летнего возраста // Проблема правосубъектности: современные интерпретации: Материалы научно-практической конференции, Самара, 25 февраля 2005 г.. Самара; Изд-во Самар. гуманит. акад., 2005. Вып. 3. с. 134-138.
- 5. Захарова О.Б. Лишение и ограничение дееспособности граждан // Юридическая наука и проблемы ее совершенствования: Сборник научных трудов. Пермь; Изд-во Перм. ун-та, 2005. Ч. 1. с. 115-134.
Тема 12. Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления
12.1.Формы прямого волеизъявления граждан на местном уровне
Формы прямого волеизъявления способствуют непосредственному осуществлению власти населением муниципального образования и являются важным элементом системы местного самоуправления. Формы прямого волеизъявления граждан могут быть двух видов:
1) формы прямого волеизъявления обязательного характера – это формы, которые позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы);
2) формы прямого волеизъявления рекомендательного характера – это формы, которые способствуют выявлению общественного мнения населения по поводу осуществления местного самоуправления и позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления принять (или не принять) решение с учетом мнения и интересов большинства населения. Такими формами являются территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, конференции жителей по вопросам местного значения, опросы общественного мнения, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т. д.
Высшим непосредственным выражением воли населения является местный референдум. Местный референдум – это голосование граждан по наиболее важным вопросам местного самоуправления. Конституция, закрепляя референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130), признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32).
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) устанавливает следующие принципы проведения местного референдума: 1) участие в референдуме является всеобщим и равным; 2) голосование осуществляется непосредственно и добровольно; 3) контроль за волеизъявлением граждан не допускается.
В соответствии Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 22) решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.
Субъектами РФ приняты законы или положения о местном референдуме, в которых закрепляются требования к их проведению. Например, согласно Закону Саратовской области «О референдумах в Саратовской области» на местный референдум в обязательном порядке выносятся определенные вопросы: о создании или разделении органов местного самоуправления на территории муниципальных образований, об изменении границ муниципальных образований и т. п. На местный референдум Саратовской области не могут выноситься вопросы: 1) о принятии и изменении бюджета муниципальных образований; 2) о введении, изменении, отмене налогов и сборов; 3) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности жизнедеятельности населения; 4) о продлении полномочий глав муниципальных образований, глав администраций и представительных органов муниципальных образований.
В уставах муниципальных образований приобретают конкретное определение следующие вопросы: порядок сбора подписей жителей данного муниципального образования под требованием о проведении местного референдума; необходимое количество такого рода подписей; порядок создания, права и обязанности соответствующих инициативных групп населения; сроки назначения местного референдума и т. д.
Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 22) решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления и являются обязательными для исполнения всеми органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися на территории муниципального образования, а также гражданами. Принятые на местном референдуме решения и итоги голосования подлежат официальному/опубликованию (обнародованию).
Муниципальные выборы, так же как и местный референдум, являются высшим непосредственным выражением воли населения муниципального образования. Их значение определяется, прежде всего, тем, что посредством выборов образуются представительные органы местной власти и получают свои полномочия главы местной администрации. В ходе избирательной кампании граждане своими предложениями направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения.
Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. муниципальные выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права России: всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяется процесс организации выборов органов местного самоуправления и выделяются следующие стадии: 1) назначение выборов; 2) образование избирательных округов и участков, формирование избирательных комиссий, составление списка избирателей; 3) выдвижение и регистрация кандидатов для избрания в органы местного самоуправления; 4) проведение предвыборной агитации; 5) голосование; 6) определение результатов выборов.
Более подробную регламентацию указанные стадии и другие вопросы муниципальных выборов получают в законах субъектов РФ, например, в Законе Саратовской области «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области».
Жители муниципальных образований имеют возможность отзыва избранных ранее депутатов и должностных лиц местного самоуправления, не оправдавших доверие избирателей. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 24), голосование жителей по отзыву депутата и выборного должностного лица местного самоуправления возможно при двух условиях: 1) в судебном порядке должны быть доказаны конкретные противоправные решения или действия (бездействия) депутата (причем депутату должна быть предоставлена возможность дать избирателям объяснения по поводу выдвигаемых обвинений); 2) за отзыв депутата должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании.
Сходы граждан – это традиционная для России форма управления местными делами. Сходы обеспечивают гражданам возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой, выражающихся в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании и т. п. Сходы также служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г., в небольших городских и сельских поселениях – с числом избирателей менее 100 человек – сходы берут на себя роль и функции представительного органа, который в таких случаях не образуется. Порядок созыва и проведения сходов определяется на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления. Решения, принятые на сходе граждан, являются обязательными для исполнения.
Территориальное общественное самоуправление, согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27), является формой самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования. Следует отметить, что территориальное общественное самоуправление – добровольная форма самоорганизации граждан, т. е. оно может быть и не востребовано жителями.
Народная правотворческая инициатива достаточно актуальная форма прямого волеизъявления граждан, позволяющая выявить общественное мнение населения по поводу осуществления местного самоуправления. Граждане своими предложениями и проектами по вопросам местного значения могут помочь представительным органам в разработке местных нормативных актов.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. определяет и гарантирует реализацию населением муниципального образования своего права на народную правотворческую инициативу. Эти гарантии связываются, во-первых, с обязанностью органов местного самоуправления по рассмотрению на открытых заседаниях с участием представителей населения правовых актов по вопросам местного значения, внесенных населением, и, во-вторых, с официальным опубликованием результатов их рассмотрения.
Для осуществления правотворческой инициативы Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает минимальную численность инициативной группы граждан: не более 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Волеизъявление граждан на принятие правового акта в порядке правотворческой инициативы не является обязательным для органов местного самоуправления. Мотивированный отказ органов местного самоуправления в принятии (издании) правового акта, проект которого вносился населением в порядке народной правотворческой инициативы, не влечет за собой никаких юридических последствий.
Обращения граждан в органы местного самоуправления как одна из форм прямого волеизъявления населения муниципального образования дает им возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения граждан – важное средство проявления общественно-политической активности, заинтересованности жителей в общественных делах. Кроме того, это способ укрепления связей муниципального аппарата с населением и источник информации, необходимый для решения текущих вопросов общественной жизни.
Граждане имеют право обращаться в органы местного самоуправления как лично, так и направлять в них индивидуальные и коллективные обращения. Гарантии реализации населением муниципального образования своего права на обращение в органы местного самоуправления закрепляет Закон о местном самоуправлении 2003 г. Это обязанность органов местного самоуправления рассмотреть обращения граждан в течение месяца и административная ответственность, которая может быть установлена за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан.
Опросы общественного мнения одна из форм прямого волеизъявления населения, позволяющая выявить общественное мнение по поводу осуществления местного самоуправления. Результаты опросов общественного мнения подвергаются анализу, социологическим исследованиям, а затем доводятся до населения через местные СМИ. Органы и должностные лица местного самоуправления заинтересованы в постоянном проведении мониторингов и публикации их результатов. Они позволяют узнать позицию, занимаемую населением муниципального образования по отношению к местной власти, и оперативно среагировать на нее; помогают выявить проблемы населения и принять решение с учетом мнения и интересов большинства; дают возможность разъяснить свои взгляды и позиции; а также получить и сообщить дополнительную информацию.
Одной из новых форм непосредственной демократии стали публичные слушания, которые проводятся главой муниципального образования с участием жителей для обсуждения наиболее важных проектов местных нормативных актов. Так, на публичные слушания согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а также проекты о внесении изменений и дополнений в устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования; 5) вопросы градостроительства.
Митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и другие массовые выступления являются одной из важных, хотя и противоречиво сказывающихся на социально-экономической жизни граждан формой прямой демократии. Эти акции в определенной степени выражают настроение жителей, поэтому игнорирование подобных форм волеизъявления граждан может привести к смене власти, к срыву принятия и выполнения эффективных программ развития и к дестабилизации жизнедеятельности всего муниципального образования.
Данные формы также играют важную роль в привлечении внимания органов местного самоуправления к актуальным проблемам социально-экономического развития территории и другим вопросам, требующим срочного разрешения. В этой связи Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» к проведению массовых выступлений предъявляет ряд требований: они не могут проводиться в запрещенных местах, должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене власти, не должны преследовать запрещенные законом цели и должны проводиться без участия детей.
Наряду с предусмотренными федеральным законодательством формами непосредственной демократии граждане также вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих действующему законодательству.
| " |