Полномочия местной администрации закрепляются в Уставе муниципального образования . Типичными являются следующие полномочия.
Местная администрация разрабатывает проекты бюджета, смет внебюджетных фондов, планов и программ социально-экономического развития города и представляет их на утверждение представительному органу.
Кроме того, администрация:
Создает в установленном порядке рабочие группы и коллегии, консультативные общественные и экспертные советы, привлекает на договорной основе научные организации, ученых и специалистов к решению проблем по вопросам местного значения;
Взаимодействует с органами государственной власти , местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, а также с должностными лицами и гражданами по предметам своего ведения;
Участвует в разработке проектов соглашений, договоров муниципального образования города с другими муниципальными образованиями, органами исполнительной власти по вопросам местного значения и др.
Планирование работы местной администрации
Работа местных администраций ведется на плановой основе - текущих и перспективных планов и программ. Администрация планирует проведение своих совещаний, заседаний, правотворческую деятельность и проведение мероприятий контрольного характера, связанных с исполнением органами местного самоуправления действующего законодательства. Перспективное планирование предусматривает разработку программ, мероприятий и иных видов деятельности на год, текущее - на квартал. Вопросы для внесения в проект плана определяются исходя из полномочий структурного подразделения.
План включает следующие разделы:
Перечень вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях представительного органа;
Календарь рассмотрения вопросов координационными и консультативными органами при главе города и на аппаратных совещаниях при главе города;
Перечень мероприятий по контролю и проверке исполнения;
Перечень проектов распорядительных документов, намеченных для рассмотрения и утверждения главой города;
Календарь текущей работы аппарата администрации, городских служб, проведения городских мероприятий;
Основные направления работы с кадрами;
График выступления руководителей и представителей структурных подразделений и муниципальных учреждений, предприятий в средствах массовой информации и т.д.
По каждому вопросу, мероприятию указываются ответственные за подготовку и сроки их исполнения.
Контроль за выполнением перспективных и квартальных планов работы администрации осуществляют заместители главы администрации города (в соответствии с распределением обязанностей) и управление делами. В целях оперативного руководства и контроля за деятельностью структурных подразделений, обеспечения своевременного и обоснованного принятия решений по основным направлениям развития городского хозяйства в администрации города проводятся совещания и заседания консультативных и координационных органов, другие организационные мероприятия.
Структура местной администрации
Структура утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые, функциональные и территориальные органы местной администрации. Для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой администрации единолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Аппарат местной администрации представляет совокупность подразделений, основное назначение которых заключается в оказании содействия работе руководящих органов администрации. При этом участие аппарата в осуществлении полномочий администрации носит функциональный характер.
Глава местной администрации осуществляет общее руководство администрацией, непосредственно направляет работу своих заместителей и аппарата. Руководство администрацией осуществляется на принципе единоначалия. Однако единоначалие не исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим проблемам жизнедеятельности муниципального образования. В этих целях в структуре многих администраций образованы постоянные органы - коллегии администраций, которые действуют под руководством главы местной администрации.
В состав коллегии по должности входят заместители главы, начальники отдельных структурных подразделений: финансового и экономического управлений (отделов), юридического отдела и др. Полномочия коллегии, порядок ее работы определяются положением о коллегии администрации, утвержденным главой местной администрации.
Заместители главы местной администрации осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации. Глава местной администрации определяет число своих заместителей, а в зависимости от их профессиональной подготовки - направления их работы. Таковыми могут быть вопросы: жилищного и коммунального хозяйства; организации потребительского рынка; управления имуществом муниципального образования; капитального строительства; экономической и социальной сферы деятельности местной администрации и т.д.
Круг вопросов, которые приходится решать местным администрациям, различен в разных муниципальных образованиях. От этого зависит их структура и штаты, направления деятельности должностных лиц и соответствующих служб. Например, к основным направлениям деятельности и вопросам ведения первого заместителя главы администрации муниципального района могут быть отнесены: архитектура, промышленно-гражданское строительство; дорожное хозяйство; топливно-энергетический комплекс; транспорт; электро- и почтовая связь; жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство; охрана труда и противопожарная безопасность.
Из бюджетных управлений (отделов) за ним могут быть закреплены отдел главного архитектора, отдел строительства, связи и жилищно-коммунального хозяйства, отдел по труду, технике безопасности и противопожарной охране. Он же может возглавлять комиссии по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, подготовке объектов к работе в осенне-зимний период, безопасности дорожного движения и т.д.
Финансирование органов администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат. Охарактеризуем некоторые из них.
Комитет - это, как правило, самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе два и более структурных подразделений (отделов, секторов, групп), осуществляющее функции управления более чем в двух отраслях или сферах деятельности и наделенное полномочиями распорядительного характера по отношению к объекту управления. Решения по вопросам, отнесенным к компетенции комитета, принимаются с учетом мнения коллегии, состоящей из руководителей подразделений и иных лиц, входящих в его состав. Комитет может являться юридическим лицом.
Управление - самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе отделы, сектора, группы и т.д. и выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере деятельности. Руководство управлением осуществляется на принципе единоначалия. Управление может быть наделено правом юридического лица.
Отдел - самостоятельное структурное подразделение, как правило, не имеющее в своем составе других служб, выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере. Отдел может быть наделен функциями распорядительного характера и правом юридического лица. Руководство деятельностью отдела осуществляется его руководителем по принципу единоначалия.
Отдел может быть образован и в составе комитета или управления. В этом случае данное структурное подразделение численностью, как правило, более трех человек, выполняет определенные функции по вопросам, отнесенным к компетенции комитета (управления) и не обладает распорядительными функциями и правом юридического лица.
Сектор (служба) - структурное подразделение, входящее в состав комитета (управление), численностью, как правило, не более трех человек, выполняющее определенные функции по вопросам, отнесенным к компетенции комитета (управления), не обладающее функцией распорядительного характера и правом юридического лица.
В зависимости от уровня муниципальной единицы, от особенностей ее экономики, численности жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности сильно различаются. В городских округах, например, действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольной политики, военнослужащих и военно-мобилизованной подготовки, чрезвычайных ситуаций, международных связей, прессы.
В муниципальных районах созданы подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой, охраной природы и др. И хотя названия ряда подразделений в разных муниципальных образованиях почти одинаковы, их кадровое наполнение различно. В городских поселениях соответствующие управления, отделы, департаменты значительно превышают по численности районные. В сельских поселениях штатные подразделения малочисленны (от двух до пяти работников, занимающихся земельными проблемами, вопросами содержания муниципального жилья, актами гражданского состояния, военно-учетной работой т.п.).
В большинстве своем специализированные структурные подразделения наделены правами юридического лица, имеют самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в учреждениях банков. Такие структурные единицы местной администрации имеют печати, бланки со своим наименованием и другие реквизиты. От своего имени они могут приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Правовое и имущественное положение специализированных подразделений определяется главой местной администрации самостоятельно, исходя из особенностей муниципального образования и специфики муниципального хозяйства. Руководители этих структурных подразделений издают приказы и распоряжения, правом отмены которых наделен глава местной администрации.
Отделы, управления и комитеты подразделяются на отраслевые и функциональные. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. Например, целевое назначение деятельности управления (отдела) здравоохранения муниципального района, города, городского округа заключается в создании условий по охране здоровья населения и обеспечению конституционных прав граждан на медицинскую помощь.
Основные недостатки существующих линейно-функциональных структур муниципального управления связаны не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления.
Они сводятся к следующему:
1. Укоренившийся подход к муниципальному образованию и соответственно к управлению им как к производственной или социально-производственной системе. Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы являются ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.
2. Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению. Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченностью материальных и финансовых ресурсов. Каждое структурное подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.
3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой. В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросов.
4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администраций, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е., по сути, занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.
Если говорить о собственно организационных структурах местных администраций, то основные направления их реорганизации могут быть следующими:
1. Разделение властных и хозяйственных функций, вывод за рамки администрации всех структур, занимающихся хозяйственной деятельностью и имеющих в силу этого статус юридического лица, придание им формы муниципальных учреждений. Федеральный закон 2003 года предусматривает, что органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, являются муниципальными учреждениями, предназначенными для выполнения управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.
2. Создание в структуре администрации крупных организационно-административных блоков, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. Это могут быть блоки экономики и финансов, управления муниципальной недвижимостью, городского хозяйства, социальной политики, общественной безопасности и т.п. Эти вопросы частично затрагивались в предыдущих главах. Создание крупных блоков позволяет существенно снизить нагрузку на главу администрации по решению текущих вопросов, позволяет ему посвящать основную часть своего времени и сил проблемам стратегического управления.
3. Создание наряду с классическими линейно-функциональными организационными структурами структур программно-целевого или программно-функционального типа, о чем было сказано выше.
Необходимость сочетания различных типов организационных структур и методов достижения целей предопределяет сложность задачи разработки и внедрения эффективной системы муниципального управления, реорганизации организационной структуры администрации.
Тема 1. Правовые и организационные основы деятельности местных администраций
1. Местная администрация: сущность и принципы деятельности.
2. Компетенция местной администрации.
Местная администрация: сущность и принципы деятельности.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает наличие в структуре органов местного самоуправления исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, а также определяет его наименование – местная администрация. Достаточно подробно регулирует вопросы, связанные с организацией и деятельностью данного органа.
Таким образом, местная администрация – это обладающий правами юридического лица исполнительно-распорядительный орган муниципального образования.
Местная администрация обеспечивает на соответствующей территории исполнение законов правовых актов представительного органа и главы муниципального образования. С другой стороны, администрация обладает властными полномочиями.
Местная администрация как юридическое лицо действует на основании общих для данной организации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях».
Основанием для государственной регистрации местной администрации в качестве юридического лица является Устав муниципального образования и решение об учреждении местной администрации с правами юридического лица. В случае отсутствия Устава муниципального образования основанием для государственной регистрации является решение представительного органа об учреждении местной администрации с правами юридического лица. Местная администрация наделяется в установленном порядке на праве оперативного управления необходимым имуществом и финансируется за счет средств местного бюджета. Администрация имеет самостоятельный баланс, лицевой счет, смету доходов и расходов, печать, штампы, бланки со своим наименованием, а также счета в банковских учреждениях. Местная администрация самостоятельно или через свои органы вправе приобретать или осуществлять имущественные или неимущественные права и обязанности, также выступать в суде.
Местной организацией руководит глава администрации на принципе единоначалия. Принцип единоначалия в деятельности главы администрации предполагает:
1) непосредственное руководство органами и структурными подразделениями местной администрации, а также назначение руководителей данных подразделений;
2) издание распоряжения по вопросам работы организации местной администрации;
3) определение структуры местной администрации.
Администрация ответственна перед населением муниципального образования и законодательным органом за решение социально-экономических и иных вопросов.
Общие принципы деятельности местной администрации:
1. местная администрация не входит в систему органов государственной власти;
2. соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
3. законность в деятельности местной администрации;
4. гласность;
5. государственная гарантия деятельности местной администрации;
6. самостоятельность в решении местных вопросов;
7. соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям местной администрации.
Основные нормативные источники, регламентирующие деятельность местной администрации:
1) Конституция РФ;
2) ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»; ФЗ «О муниципальной службе в РФ», ФЗ «О некоммерческих организациях» и др.
3) Устав муниципального образования;
4) Регламент администрации;
5) различные нормативные правовые акты федерального, регионального и местного значения в сфере местного самоуправления.
Компетенция местной администрации.
Местная администрация наделяется Уставом муниципального образования, полномочиями по решению вопросов местного значения и отдельных полномочий государственного значения:
1. Полномочия местной администрации в области управления муниципальной собственностью:
Разработка проектов программы приватизации объектов муниципальной собственности;
Создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, решение вопросов их реорганизации и ликвидации;
Управление муниципальными паями, долями, пакетами акций, хозяйственных товариществ и обществ;
Управление муниципальной собственностью города, принятие решений об отчуждении объектов муниципальной собственности;
Иные исполнительно-распорядительные полномочия.
2. Полномочия в области использования земли и природных объектов:
Организация и ведение документов о правах физических и юридических лиц на земельные участки;
Планирование использования городских земель;
Осуществление контроля за использованием и охраной земель;
Рассмотрение в пределах компетенции земельных вопросов;
Организация использования и охрана городских лесов;
Организация работ по землеустройству, выдача заключений по плану землеустроительных работ;
Предоставление на основании генерального плана города и проектов планировки и застройки в бессрочное и срочное пользование земельным участком, предоставление их в собственность и сдача в аренду.
3.Полномочия в строительстве:
Организация подготовки генерального плана города (проекта планировки пригородной зоны);
Осуществление функций заказчика на строительство и ремонт объектов социальной и производственной инфраструктуры;
Выдача разрешений на строительство объектов производственного и жилищно-гражданского назначения;
Приостановление строительства, которое ведется с нарушением утвержденных правил и планов застройки;
Назначение муниципальных приемочных комиссий, утверждение актов о приемке в эксплуатацию объектов жилищно-гражданского назначения.
4. Полномочия в экологической сфере:
Учет экологически вредных объектов на территории муниципального образования;
Учет и оценка доходов на объектах, расположенных в пределах муниципального образования;
Обеспечение проведения на территории муниципального образования мероприятий по охране окружающей среды;
Информирование населения об экологической обстановке
Кроме указанных исполнительно-распорядительных полномочий к компетенции местной администрации относятся:
1. организация исполнения Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Федерации и иных нормативно- правовых актов;
2. решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий.
Кроме того, решением законодательного органа к компетенции местной администрации могут быть отнесены иные вопросы местного значения, решение которых требует осуществления исполнительно-распорядительных функций.
Местную администрацию в целом можно охарактеризовать как орган местного самоуправления, осуществляющий текущее управление хозяйственными и социально-культурными процессами на территории муниципального образования.
Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Поскольку муниципальное законодательство предполагает многообразие видов и уровней муниципальных образований, различное число жителей и масштабы территорий осуществления местного самоуправления, единый порядок организации и деятельности местной администрации невозможен, равно как и способ ее формирования. Если рассматривать самостоятельное муниципальное образование с населением в несколько сотен человек, то для главы местной администрации вполне очевидно будет полномочие по назначению всех работников своей администрации, число которых, впрочем, может быть ограничено помощником главы и бухгалтером. Другое дело, если речь идет о муниципальном районе, в котором проживает несколько сот тысяч, или о городском округе с миллионным населением.
В больших муниципальных образованиях аппарат администрации включает не один десяток подразделений, в которых работают сотни муниципальных служащих и столько же технического персонала. Такое положение предопределяет сложный порядок формирования местной администрации. Например, в соответствии с постановлением администрации г. Красноярска от 18 июня 1998 г. "О порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей и специалистов органов и структурных подразделений администрации города Красноярска, руководителей муниципальных предприятий, учреждений, согласования назначения на должность руководителей государственных органов" глава города назначает на должность и освобождает от должности своих первых заместителей и заместителей, помощников и пресс-секретаря, руководителей органов и структурных подразделений администрации, глав районных администраций, их первых заместителей и заместителей по согласованию с начальником главного управления кадров и юридическим управлением. Руководители муниципальных предприятий и учреждений назначаются главой города по согласованию со своим заместителем - директором департамента, начальником управления, председателем комитета, курирующим направление деятельности соответствующего предприятия или учреждения, а также с юридическим управлением и главой администрации района, на территории которого расположено предприятие или учреждение.
Далее происходит делегирование кадровых полномочий главой города должностному лицу городской администрации. Так, начальнику главного управления кадров делегируются полномочия по назначению на должность и освобождению от должности заместителей руководителей структурных подразделений администрации, начальников и заместителей начальников отделов и специалистов этих подразделений. Назначение на эти должности происходит по согласованию с главой города, его заместителями, руководителями соответствующих структурных подразделений и юридическим управлением.
Управляющий делами - руководитель аппарата главы г. Красноярска назначает на должность и освобождает от должности персонал технического обеспечения администрации по согласованию с юридическим управлением администрации. Назначение на должность и увольнение с нее руководителей муниципальных учреждений основного общего образования и муниципальных дошкольных учреждений города производит начальник управления образования администрации по согласованию с главой города, его заместителем по социальной политике, начальником главного управления кадров и главой администрации района, в котором расположено соответствующее учреждение.
Руководители подразделений, специалисты и технические работники администраций районов г. Красноярска назначаются и увольняются главами администраций районов. При этом начальники финансовых отделов, управляющие делами, помощники глав администрации районов по информации назначаются на должность и увольняются с нее по согласованию с начальником главного управления кадров городской администрации.
Кроме структуры местной администрации представительный орган муниципального образования утверждает также положение о соответствующей местной администрации, которое на муниципальном уровне является основным документом, регламентирующим организацию и деятельность местного исполнительно-распорядительного органа.
Так, согласно Положению об администрации муниципального образования "Медынский район", утвержденному решением Районного Собрания муниципального образования "Медынский район" Калужской области от 25 февраля 2004 г., администрация формируется главой муниципального образования и им возглавляется. В состав администрации входят глава муниципального образования, его заместители, управляющий делами, комитеты и отделы администрации, управления сельсоветов, комиссии и прочие подразделения, которые включают и аппарат по обслуживанию представительного органа муниципального образования.
В число наиболее важных полномочий администрации входит разработка проектов планов социально-экономического развития и проекта бюджета муниципального образования, а также исполнение их после принятия районным собранием, управление муниципальной собственностью, выполнение отдельных государственных полномочий.
Глава местной администрации названного муниципального района помимо руководства администрацией распоряжается муниципальной собственностью, включая средства районного бюджета и внебюджетных фондов, определяет компетенцию органов администрации, назначает на должность и освобождает от должности работников администрации, применяет к ним меры поощрения и взыскания, отменяет правовые акты должностных лиц администрации в случае противоречия их законодательству, представляет интересы муниципального образования в отношениях с другими организациями.
Заместители главы администрации назначаются единолично главой администрации и наделяются полномочиями по руководству определенным направлением деятельности муниципального образования. Глава вправе передать заместителям свои полномочия, кроме права: на назначение на должность и увольнения с должности руководителей комитетов, управлений и отделов администрации; на отмену постановлений и распоряжений главы администрации; на принесение протестов на решения районного собрания; на заключение договоров с органами государственной власти, а также с органами местного самоуправления другого муниципального образования; первого распорядителя кредитов.
Управляющий делами администрации назначается главой местной администрации по согласованию с районным собранием. Он руководит делопроизводством в администрации, обеспечивает публикацию нормативных правовых актов органов и должностных лиц муниципального образования, вносит предложения по структуре и штатному расписанию администрации, обеспечивает проведение аттестации и квалификационных экзаменов муниципальных служащих, а также их учебу и повышение квалификации, осуществляет контроль за работой общего отдела, контролирует соблюдение распорядка дня работниками администрации.
Руководители структурных подразделений администрации назначаются ее главой. К основным полномочиям руководителя подразделения названное Положение относит осуществление общего руководства соответствующим подразделением, разработку положения о подразделении и должностных инструкциях его работников, внесении главе администрации предложений по кадровым вопросам.
В структуру местных администраций входят различные по наименованию подразделения - департаменты, комитеты, главные управления, управления, комиссии и пр. Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона 2003 г. в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Это позволяет систематизировать указанные органы по группам: функциональные, отраслевые и территориальные исполнительно-распорядительные муниципальные органы.
Функциональными будут те подразделения местной администрации, которые выполняют задачи применительно ко всем отраслям местного хозяйства (например, бюджетно-финансовые).
Отраслевыми считаются подразделения, которые отвечают за положение дел в конкретной отрасли на данной территории (например, ведающие жилищно-коммунальным хозяйством, образованием, здравоохранением).
Территориальными являются подразделения местной администрации по управлению частями территории муниципального образования (например, в муниципальном образовании, большом городе, поделенном на районы, - это районные администрации).
Число подразделений, муниципальных служащих и технического персонала в администрации каждого муниципального образования зависит от нескольких факторов, в частности от числа жителей и масштаба территории.
Так, согласно Положению об администрации муниципального образования "Поселок Воротынск", утвержденному постановлением Собрания представителей муниципального образования "Поселок Воротынск" Калужской области от 12 июня 2001 г., в структуру администрации входят управление делами, шесть отделов (общий; бухгалтерского учета и отчетности; планово-экономический; архитектурный и землеустройства; мобилизационной работы; социальной защиты населения), комитет по управлению имуществом, служба заказчика.
В постановлении главы г. Курчатова Курской области от 18 марта 2004 г. "О совершенствовании системы исполнительного органа городского самоуправления" в качестве структурных подразделений городской администрации названы 14 отделов, 4 комитета и 1 управление.
Структура г. Саранска, утвержденная решением Саранского городского Совета депутатов от 11 февраля 2004 г., включает 3 департамента, 2 комитета, 17 управлений и 12 отделов.
Структурное подразделение в своей деятельности руководствуется положением, утверждаемым главой местной администрации. В положении указываются сфера деятельности, полномочия, организация и другие характеристики подразделения. Например, в соответствии с Положением о юридическом управлении администрации г. Воронежа, утвержденным распоряжением главы г. Воронежа от 19 мая 2004 г., юридическое управление состоит из четырех подразделений: отдела правовой работы в сфере бюджетных и муниципальных правоотношений, банкротства муниципальных предприятий; отдела юридической защиты имущественных интересов казны города; отдела правовой защиты в сферы социальной политики и предпринимательской деятельности; отдела правовой работы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, промышленности и транспорта. Основными задачами данного управления Положение называет обеспечение законности в издаваемых администрацией правовых актах, совершенствование правовых основ деятельности администрации, защиту прав администрации в судах, организационно-методическое руководство правовой работой в других структурных подразделениях городской администрации. Управление определяет приоритетное направление правового обеспечения организации деятельности подразделений городской администрации, проводит правовую экспертизу проектов правовых актов, обеспечивает юридическое сопровождение взаимодействия администрации в Воронежской городской думе и органами власти Воронежской области.
Как отмечалось ранее, кроме функциональных и отраслевых подразделений исполнительной власти в муниципальном образовании со сложным территориальным устройством, какими всегда являются муниципальные районы, а порой городские округа и поселения, создаются территориальные подразделения администрации.
Так, по Положению о Елизаветинской сельской администрации муниципального образования город Краснодар, утвержденному постановлением главы муниципального образования "Город Краснодар" от 31 мая 2004 г., она является территориальным органом городской администрации, состоит из главы сельской администрации, его первого заместителя и заместителя, двух отделов - общего и земельного. Глава сельской администрации назначается главой муниципального образования и ему подотчетен. Глава руководит деятельностью сельской администрации, распределяет обязанности между своими заместителями и другими работниками администрации, представляет главе муниципального образования на утверждение положение о сельской администрации и ее штатное расписание, принимает на работу и увольняет с должности служащих администрации, применяет к ним меры поощрения и взыскания, выполняет иные полномочия в соответствии с положением. Сельская администрации, являясь юридическим лицом, наделяется всеми полномочиями по обеспечению комплексного развития подведомственной территории, включая содержание и эксплуатацию жилищного фонда на территории сельского округа, функционирование муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования, учреждений здравоохранения и социальной сферы в целом.
Закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" включил местную администрацию в перечень обязательных органов и подробно определил порядок организации и деятельности местной администрации, и особенно ее главы.
Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется его уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, а также полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Как говорилось ранее, в наличии категорий "представительный орган" и "исполнительно-распорядительный орган" можно видеть зачатки разделения властей на муниципальном уровне.
Местная администрация наделяется правами юридического лица. Ее структура утверждается представительным органом муниципального образования по ходатайству главы местной администрации, который руководит администрацией на принципах единоначалия.
Говоря сжато, роль местной администрации состоит в том, чтобы осуществлять повседневное, текущее решение вопросов местного значения. Можно сказать, что местная администрация - орган управления хозяйственными и социально-культурными процессами на территории муниципального образования, предприятиями и учреждениями, находящимися в муниципальном ведении, а также координации и контроля - в рамках законодательства - деятельности различных органов и хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования.
Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) органы местного самоуправления (не уточнено, какие) могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон 2003 г. тоже в общем виде говорит о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Но в характеристике представительного органа муниципального образования, а также главы муниципального образования не указывается, что они осуществляют отдельные государственные полномочия, а вот в отношении местной администрации в Законе есть формулировка на этот счет (ч. 1 ст. 37).
Возможно, это недоработка создателей Закона, поскольку для осуществления государственных полномочий могут понадобиться решения прежде всего представительного органа, не исключено, что и главы муниципального образования. Однако идея законодателя, очевидно, состоит в том, что текущее осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий все-таки ложится на местную администрацию. И это является важным фактором в определении ее предназначения, так же как и в общении с органами государственной власти и субъекта РФ, и Российской Федерации.
Глава местной администрации
Глава местной администрации - одна из ключевых фигур в местном самоуправлении, один из руководителей соответствующей территории. Конкретно роль главы местной администрации зависит от того, исполняет ли он одновременно обязанности главы муниципального образования или же работает по контракту (см. ниже).
При совмещении постов главы муниципального образования и главы местной администрации лицо, конечно, даже сугубо юридически располагает более широкими возможностями - это одновременно первый руководитель территории, оказывающий влияние на все происходящие на ней процессы (об этом говорилось ранее при характеристике главы муниципального образования), и управляющий хозяйственными и социально-культурными делами, а также глава аппарата местной администрации.
Если же главой муниципального образования стал председатель представительного органа, тогда глава местной администрации в большей мере хозяйственный управляющий территории. Разумеется, он может быть и весьма влиятельной фигурой на территории муниципального образования, если председатель представительного органа не претендует на позиции первого лица. Но реальный расклад можно видеть в конкретном муниципальном образовании.
Так или иначе глава местной администрации осуществляет руководство муниципальным исполнительно-распорядительным органом - местной администрацией на принципах единоначалия. Это предполагает самостоятельность главы местной администрации в вопросах назначения на должность и увольнения с должности муниципальных служащих администрации муниципального образования, распределения между ними полномочий, истребования отчета о проделанной работе, применения поощрений и наложения дисциплинарных взысканий. Однако в действующих правовых актах часто встречаются положения, которые обязывают главу местной администрации согласовывать с представительным органом муниципального образования кандидатуры при назначении их на муниципальные должности.
Должность главы местной администрации замещается несколькими способами в зависимости от порядка избрания главы муниципального образования и вида муниципального образования.
Если глава муниципального образования избирается жителями непосредственно, он может либо входить в состав представительного органа и возглавлять его, либо занимать пост главы местной администрации. При избрании главы муниципального образования представительным органом он становится председателем соответствующего представительного органа. А глава местной администрации получает свою должность по контракту.
В муниципальном районе, где представительный орган формируется из представителей поселений, глава муниципального образования является руководителем представительного органа района. Следовательно, в таком районе глава местной администрации назначается только по контракту. Во всех случаях, когда глава местной администрации назначается по контракту, кандидаты на должность подбираются в результате отбора по конкурсу соответствующим муниципальным представительным органом.
Согласно ч. 5 ст. 37 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Этот порядок должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.
Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта.
Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.
Часть 4 ст. 37 Федерального закона 2003 г. гласит, что, в случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ, могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
Так, в Законе Республики Мордовия от 28 января 2004 г. "Об условиях контракта для глав администраций муниципальных районов (городских округов) в Республике Мордовия в части осуществления государственных полномочий" в отношении кандидата на должность главы местной администрации предусмотрено наличие гражданства Российской Федерации, высшего профессионального образования, стажа работы на руководящей должности не менее пяти лет или стажа муниципальной либо государственной службы не менее трех лет, знание муниципального законодательства.
Обозначены также права и обязанности главы местной администрации при осуществлении отдельных государственных полномочий. Среди них право издавать правовые акты по соответствующим вопросам, использовать материальные и финансовые ресурсы в установленных целях, обязанность организовывать работу органов местного самоуправления по реализации делегированных полномочий, не разглашать сведения, составляющие охраняемую законом тайну, нести ответственность за осуществление государственных полномочий и т.д.
В Законе Амурской области с аналогичным названием от 19 апреля 2004 г. говорится о необходимости наличия стажа муниципальной или государственной службы не менее трех лет или стажа работы на руководящих должностях не менее пяти лет. Помимо того, что предусмотрено в Законе Мордовии, в Законе Амурской области говорится об обязательности для кандидата на пост главы местной администрации владения государственным языком Российской Федерации, а также о наличии компетентности, организаторских способностей, соответствующей ответственности за порученное дело, добросовестности, зрелости, порядочности, а также состояния здоровья.
В нормативных актах называются и условия расторжения контракта с главой местной администрации. Но в этих актах по существу воспроизводятся положения, закрепленные в ч. 11 ст. 37 Федерального закона 2003 г., в которой записано, что контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
2) высшего должностного лица субъекта РФ - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
3) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ.
Таким образом, в первом и втором случаях в основе инициативы расторжения контракта лежат претензии к главе местной администрации со стороны представительного органа или главы данного муниципального образования либо же со стороны главы исполнительной власти субъекта РФ, в третьем случае - наоборот, претензии возникли у самого главы и они адресованы органам местного самоуправления данной муниципальной единицы или органам государственной власти субъекта РФ.
Полномочия главы местной администрации возникают со дня, указанного в контракте.
Федеральный закон 2003 г. предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий главы местной администрации в случаях:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) расторжения контракта по соглашению сторон;
4) расторжения контракта в судебном порядке по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования в случае нарушения контракта главой местной администрации в части исполнения вопросов местного значения;
5) расторжения контракта в судебном порядке по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ при нарушении контракта в части исполнения делегированных полномочий;
6) расторжения контракта в судебном порядке по инициативе главы местной администрации при нарушении условий контракта органами местного самоуправления или государственной власти;
7) отрешения от должности высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии со ст. 74 данного Закона;
8) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
9) признания судом безвестно отсутствующим;
10) объявления судом умершим;
11) вступления в законную силу в отношении главы местной администрации обвинительного приговора суда;
12) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
13) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
14) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
15) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4-7 ст. 13 данного Закона, а также при упразднении муниципального образования;
16) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
17) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.
При характеристике статуса главы муниципального образования отмечалось, что для него есть ряд ограничений по занятию должностей в предпринимательских структурах и выполнению иной оплачиваемой работы. Такие же ограничения существуют и для главы местной администрации
Он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или ее законодательством.
Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или ее законодательством.
Местная администрация
Местную администрацию в целом можно охарактеризовать как орган местного самоуправления, осуществляющий текущее управление хозяйственными и социально-культурными процессами на территории муниципального образования. Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Поскольку муниципальное законодательство предполагает многообразие видов и уровней муниципальных образований, различное число жителей и масштабы территорий осуществления местного самоуправления, единый порядок организации и деятельности местной администрации невозможен, равно как и способ ее формирования. Если рассматривать самостоятельное муниципальное образование с населением в несколько сотен человек, то для главы местной администрации вполне очевидно будет полномочие по назначению всех работников своей администрации, число которых, впрочем, может быть ограничено помощником главы и бухгалтером. Другое дело, если речь идет о муниципальном районе, в котором проживает несколько сот тысяч, или о городском округе с миллионным населением.
В больших муниципальных образованиях аппарат администрации включает не один десяток подразделений, в которых работают сотни муниципальных служащих и столько же технического персонала. Такое положение предопределяет сложный порядок формирования местной администрации. Например, в соответствии с постановлением администрации г. Красноярска от 18 июня 1998 г.
"О порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей и специалистов органов и структурных подразделений администрации города Красноярска, руководителей муниципальных предприятий, учреждений, согласования назначения на должность руководителей государственных органов" глава города назначает на должность и освобождает от должности своих первых заместителей и заместителей, помощников и пресс-секретаря, руководителей органов и структурных подразделений администрации, глав районных администраций, их первых заместителей и заместителей по согласованию с начальником главного управления кадров и юридическим управлением.
Руководители муниципальных предприятий и учреждений назначаются главой города по согласованию со своим заместителем - директором департамента, начальником управления, председателем комитета, курирующим направление деятельности соответствующего предприятия или учреждения, а также с юридическим управлением и главой администрации района, на территории которого расположено предприятие или учреждение.
Далее происходит делегирование кадровых полномочий главой города должностному лицу городской администрации. Так, начальнику главного управления кадров делегируются полномочия по назначению на должность и освобождению от должности заместителей руководителей структурных подразделений администрации, начальников и заместителей начальников отделов и специалистов этих подразделений. Назначение на эти должности происходит по согласованию с главой города, его заместителями, руководителями соответствующих структурных подразделений и юридическим управлением.
Управляющий делами - руководитель аппарата главы г. Красноярска назначает на должность и освобождает от должности персонал технического обеспечения администрации по согласованию с юридическим управлением администрации. Назначение на должность и увольнение с нее руководителей муниципальных учреждений основного общего образования и муниципальных дошкольных учреждений города производит начальник управления образования администрации по согласованию с главой города, его заместителем по социальной политике, начальником главного управления кадров и главой администрации района, в котором расположено соответствующее учреждение.
Руководители подразделений, специалисты и технические работники администраций районов г. Красноярска назначаются и увольняются главами администраций районов. При этом начальники финансовых отделов, управляющие делами, помощники глав администрации районов по информации назначаются на должность и увольняются с нее по согласованию с начальником главного управления кадров городской администрации.
Кроме структуры местной администрации представительный орган муниципального образования утверждает также положение о соответствующей местной администрации, которое на муниципальном уровне является основным документом, регламентирующим организацию и деятельность местного исполнительно-распорядительного органа.
Так, согласно Положению об администрации муниципального образования "Медынский район", утвержденному решением Районного Собрания муниципального образования "Медынский район" Калужской области от 25 февраля 2004 г., администрация формируется главой муниципального образования и им возглавляется. В состав администрации входят глава муниципального образования, его заместители, управляющий делами, комитеты и отделы администрации, управления сельсоветов, комиссии и прочие подразделения, которые включают и аппарат по обслуживанию представительного органа муниципального образования.
В число наиболее важных полномочий администрации входит разработка проектов планов социально-экономического развития и проекта бюджета муниципального образования, а также исполнение их после принятия районным собранием, управление муниципальной собственностью, выполнение отдельных государственных полномочий.
Глава местной администрации названного муниципального района помимо руководства администрацией распоряжается муниципальной собственностью, включая средства районного бюджета и внебюджетных фондов, определяет компетенцию органов администрации, назначает на должность и освобождает от должности работников администрации, применяет к ним меры поощрения и взыскания, отменяет правовые акты должностных лиц администрации в случае противоречия их законодательству, представляет интересы муниципального образования в отношениях с другими организациями.
Заместители главы администрации назначаются единолично главой администрации и наделяются полномочиями по руководству определенным направлением деятельности муниципального образования. Глава вправе передать заместителям свои полномочия, кроме права: на назначение на должность и увольнения с должности руководителей комитетов, управлений и отделов администрации; на отмену постановлений и распоряжений главы администрации; на принесение протестов на решения районного собрания; на заключение договоров с органами государственной власти, а также с органами местного самоуправления другого муниципального образования; первого распорядителя кредитов.
Управляющий делами администрации назначается главой местной администрации по согласованию с районным собранием. Он руководит делопроизводством в администрации, обеспечивает публикацию нормативных правовых актов органов и должностных лиц муниципального образования, вносит предложения по структуре и штатному расписанию администрации, обеспечивает проведение аттестации и квалификационных экзаменов муниципальных служащих, а также их учебу и повышение квалификации, осуществляет контроль за работой общего отдела, контролирует соблюдение распорядка дня работниками администрации.
Руководители структурных подразделений администрации назначаются ее главой. К основным полномочиям руководителя подразделения названное Положение относит осуществление общего руководства соответствующим подразделением, разработку положения о подразделении и должностных инструкциях его работников, внесении главе администрации предложений по кадровым вопросам.
В структуру местных администраций входят различные по наименованию подразделения - департаменты, комитеты, главные управления, управления, комиссии и пр. Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона 2003 г. в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Это позволяет систематизировать указанные органы по группам: функциональные, отраслевые и территориальные исполнительно-распорядительные муниципальные органы.
Функциональными будут те подразделения местной администрации, которые выполняют задачи применительно ко всем отраслям местного хозяйства (например, бюджетно-финансовые). Отраслевыми считаются подразделения, которые отвечают за положение дел в конкретной отрасли на данной территории (например, ведающие жилищно-коммунальным хозяйством, образованием, здравоохранением).
Территориальными являются подразделения местной администрации по управлению частями территории муниципального образования (например, в муниципальном образовании, большом городе, поделенном на районы, - это районные администрации). Число подразделений, муниципальных служащих и технического персонала в администрации каждого муниципального образования зависит от нескольких факторов, в частности от числа жителей и масштаба территории.
Так, согласно Положению об администрации муниципального образования "Поселок Воротынск", утвержденному постановлением Собрания представителей муниципального образования "Поселок Воротынск" Калужской области от 12 июня 2001 г., в структуру администрации входят управление делами, шесть отделов (общий; бухгалтерского учета и отчетности; планово-экономический; архитектурный и землеустройства; мобилизационной работы; социальной защиты населения), комитет по управлению имуществом, служба заказчика.
В постановлении главы г. Курчатова Курской области от 18 марта 2004 г. "О совершенствовании системы исполнительного органа городского самоуправления" в качестве структурных подразделений городской администрации названы 14 отделов, 4 комитета и 1 управление. Структура г. Саранска, утвержденная решением Саранского городского Совета депутатов от 11 февраля 2004 г., включает 3 департамента, 2 комитета, 17 управлений и 12 отделов.
Структурное подразделение в своей деятельности руководствуется положением, утверждаемым главой местной администрации. В положении указываются сфера деятельности, полномочия, организация и другие характеристики подразделения. Например, в соответствии с Положением о юридическом управлении администрации г. Воронежа, утвержденным распоряжением главы г. Воронежа от 19 мая 2004 г., юридическое управление состоит из четырех подразделений: отдела правовой работы в сфере бюджетных и муниципальных правоотношений, банкротства муниципальных предприятий; отдела юридической защиты имущественных интересов казны города; отдела правовой защиты в сферы социальной политики и предпринимательской деятельности; отдела правовой работы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, промышленности и транспорта.
Основными задачами данного управления Положение называет обеспечение законности в издаваемых администрацией правовых актах, совершенствование правовых основ деятельности администрации, защиту прав администрации в судах, организационно-методическое руководство правовой работой в других структурных подразделениях городской администрации. Управление определяет приоритетное направление правового обеспечения организации деятельности подразделений городской администрации, проводит правовую экспертизу проектов правовых актов, обеспечивает юридическое сопровождение взаимодействия администрации в Воронежской городской думе и органами власти Воронежской области.
Как отмечалось ранее, кроме функциональных и отраслевых подразделений исполнительной власти в муниципальном образовании со сложным территориальным устройством, какими всегда являются муниципальные районы, а порой городские округа и поселения, создаются территориальные подразделения администрации.
Так, по Положению о Елизаветинской сельской администрации муниципального образования город Краснодар, утвержденному постановлением главы муниципального образования "Город Краснодар" от 31 мая 2004 г., она является территориальным органом городской администрации, состоит из главы сельской администрации, его первого заместителя и заместителя, двух отделов - общего и земельного. Глава сельской администрации назначается главой муниципального образования и ему подотчетен.
Глава руководит деятельностью сельской администрации, распределяет обязанности между своими заместителями и другими работниками администрации, представляет главе муниципального образования на утверждение положение о сельской администрации и ее штатное расписание, принимает на работу и увольняет с должности служащих администрации, применяет к ним меры поощрения и взыскания, выполняет иные полномочия в соответствии с положением. Сельская администрации, являясь юридическим лицом, наделяется всеми полномочиями по обеспечению комплексного развития подведомственной территории, включая содержание и эксплуатацию жилищного фонда на территории сельского округа, функционирование муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования, учреждений здравоохранения и социальной сферы в целом.
Завершая характеристику местной администрации, еще раз обратим внимание на то, что в Федеральном законе 2003 г. она называется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (ч. 1 ст. 37). И хотя для муниципального уровня принцип разделения властей конституционно не введен, его контуры заложены в словах "представительный орган" и "исполнительно-распорядительный орган". Поскольку второе понятие адресовано местной администрации, порой возникает вопрос, можно ли в отношении местной администрации использовать понятие "исполнительная власть", что нередко имеет место в научной литературе.
При ответе на данный вопрос следует иметь в виду, что наряду с полномочиями, необходимыми для разрешения вопросов местного значения, местная администрация может наделяться также государственными полномочиями - об этом говорилось ранее. Конечно, это будут полномочия исполнительной ветви государственной власти. Можно сказать, что, обладая такими полномочиями и осуществляя их, местная администрация выступает от имени исполнительной государственной власти. Исходя из этого понятие "исполнительная власть" - в развитие понятия "исполнительно-распорядительный орган", используемого Законом, - может применяться в отношении местной администрации.
Под компетенцией местной администрации понимается совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей органа местной (муниципальной) власти. Она определяется федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
Полномочия местной администрации формируются представительным органом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования, а также на основании законодательных актов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Полномочия местной администрации можно рассматривать в двух аспектах.
В первом случае анализируются полномочия местной администрации, которыми она наделяется в соответствии с принятыми нормативными правовыми актами по управлению муниципальным образованием в целом, и его муниципальным хозяйством, в частности. Речь идет о полномочиях, связанных с управлением муниципальной собственностью, местными финансами и налогами, жилищно-коммунальной и социально-культурной сферой, с обеспечением безопасности граждан и др.
Вместе с тем существенное значение при изучении вопроса о полномочиях местной администрации как муниципальной организации имеет анализ ее управленческих функций, которыми она наделяется в соответствии со своим целевым назначением и статусом в организационной структуре муниципальной власти.
Основу первойгруппы полномочийместной администрации составляет функция планирования . На нее возлагается разработка стратегических и краткосрочных планов и программ социально-экономического развития муниципального образования, генерального плана городского поселения, обоснование схемы управления муниципальным хозяйством и его отдельными отраслями решение других вопросов, включая планирование работы местной администрации и перспектив ее развития как муниципальной организации.
Вторая группа полномочийсвязана с осуществлением местной администрацией функции организации управления муниципальным хозяйством и организации собственной управленческой деятельности как муниципальной организации. Как показывает опыт и практика муниципального управления, речь идет о реализации функции оперативного управления муниципальным хозяйством , муниципальных предприятий и учреждений, решения повседневных и текущих вопросов обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. Причем нередко это осуществляется в ущерб функции стратегического планирования, так как организационная структура местной администрации выстраивается под выполнение функции оперативного управления муниципальным хозяйством и муниципальным образованием.
Третья группа полномочий местной администрации обуславливается необходимостью реализации коммуникативной функции . К их числу можно отнести полномочия в области взаимодействия с местным сообществом, с его различными социальными группами, с органами местного самоуправления и органами государственной власти, с другими организациями различных организационно-правовых форм и форм собственности; полномочия по информационному обеспечению органов муниципальной власти, муниципальных организаций и т.п.
Четвертая группа полномочий связана с осуществлением местной администрации контрольной функции, которая возлагается на нее как на орган муниципального управления и которую она призвана исполнять в процессе собственной управленческой деятельности.
Права местной администрации. Представительный орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования наделяет местную администрацию как орган местного самоуправления правом управления муниципальной собственностью, как муниципальная организация (муниципальное учреждение по ГК РФ) владения, пользования, распоряжения и управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Местная администрация как орган муниципального управления и юридическое лицо имеет право вступать в договорные отношения с российскими и зарубежными органами государственной власти и местного самоуправления, с коммерческими и некоммерческими организациями, с физическими лицами.
Местная администрация по предмету своей муниципальной управленческой деятельности издает муниципальные правовые акты. Субъектами этого права выступают глава администрации, его заместители, руководители структурных органов местной администрации.
Местная администрация как юридическое лицо наделяется правами в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Обязанности местной администрации .В «Словаре русского языка» С.И.Ожегова слово «обязанность» рассматривается как определенный круг действий, возложенных на кого-нибудь и безусловных для исполнения (5).
Термин «обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления» в нормативных правовых актах отсутствует. В них, как правило, речь используется понятие «ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления» перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Она наступает в случаях, предусмотренных федеральным и региональным законодательством, уставом муниципального образования.
На наш взгляд, термины «ответственность» и «обязанность» вряд ли можно рассматривать как синонимы, хотя взаимосвязь между ними очевидна. Ответственность местной администрации как органа муниципального управления наступает в случаях неисполнения возложенных на нее непосредственных обязанностей перед местным сообществом и государством. В практике муниципального права и муниципального управления понятие «обязанности местной администрации» заменено термином «полномочия местной администрации», что, по нашему мнению, не совсем правильно.