Введение………………………………………………………………………………………...3

1. Модели организации государственной службы………………………………………….4
2. Становление государственной службы Франции………………………………………..7
3. Карьерная организация прохождения государственной службы……………………...10
4. Развитие нового механизма отношений чиновников с гражданским обществом……19

Заключение……………………………………………………………………………………22

Литература…………………………………………………………………………………….23

Введение

Актуальность изучения опыта организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах обусловлены возрастанием роли государственного управления в осуществлении идущих в России социально-демократических преобразований. Изменение роли и места страны на мировой арене, сложная социально-экономическая и политическая ситуации в России ведут к усилению государственных начал в жизнедеятельности общества.

Необходимость повышения социальной ответственности государственной службы и эффективности профессиональной деятельности государственных служащих влекут за собой актуальность изучения позитивного опыта организации и функционирования зарубежной государственной службы. При этом использование практики административного управления в зарубежных странах не должно игнорировать специфику развития Российского государства, особенности, условия, факторы национальной государственно-служебной деятельности.

Значение имеет определение адаптивных элементов эффективного государственного управления, использование инновационных технологий и механизмов управленческой деятельности, что в конечном счете может способствовать разработке и реализации концептуальной модели современной российской государственной службы.

В мире существуют различные традиции организации государственно-служебной деятельности. Поэтому теоретический и практический интерес представляет опыт тех стран, государственная служба которых функционирует эффективно, и авторитет служащих в обществе достаточно высок. Таковыми в настоящее время являются развитые страны, в том числе Франция.

С учетом этого стоит рассмотреть исторические тенденции развития государственной службы Франции – модель ее организации, а также современные проблемы реформирования и повышение эффективности государственной службы за рубежом.

1. Модели организации государственной службы.

Традиционно государство выполняет три вида задач: во-первых, задачу исполнения властных, судебных, оборонных, внешнеполитических, валютно-денежных, налоговых функций, функции обеспечения общественной безопасности, разработки законов и контроля за их исполнением и др. Во-вторых, задачу разработки долговременной стратегии развития, выработки и реализации социально-экономических программ и распространения социальной информации. В-третьих, задачу предоставления услуг, обеспечения образования, профессиональной подготовки, здравоохранения и пр. Выполнение первых двух задач является неизменным для государственных органов власти. Реализация третьей функции – предоставление услуг – постепенно передается другим социальным институтам: органам местного самоуправления, общественным организациям или частным предприятиям.

В современном мире существуют различные системы государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. Это проявляется в общеправовых и общегосударственных тенденциях развития общества. Объективные анализ позволяет оценить степень общего и специфического в политическом, экономическом, научно-техническом, экологическом развитии стран и регионов.

В структуре государственной службы зарубежных стран, правовой регламентации и развитии законодательства по вопросам государственной службы исследователи выделяют следующие административно-правовые системы:

1) континентальная или романо-германская традиция, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока;

2) англо-саксонская или система общего права, к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества;

3) административно-правовая система стран исламской ориентации;

4) система коллективного права, куда входят Куба, КНР и косвенно бывшие страны социалистической ориентации.

Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государственно-административных систем во многом определяются самой спецификой развития государства и права. Так, романо-германская система объединяет разновидности права, вытекающие из римского права и античных времен. Римская правовая мысль отличалась высокой и технически разработанной юридической системой. Дополняясь с XII века за счет германских обычаев, исследований средневековых теологов, принципов философии естественного права, романно-германская правовая система и соотвественно законодательство о государственной службе характеризуется в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в поане юридической техники. Система органов государственного управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.

Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу романно-германских стран можно отнести к «карьерному» типу, характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству.

Англо-саксонская система права объединяет государства и законодательства, порожденные и вытекающие из права, разработанного в Англии королевскими судебными инстанциями со времен норманнского завоевания (1066 г.). В англо-саксонской системе ключевую роль играют судебная практика и вопросы процедуры. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписанной нормы.

Английская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархическо-карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. Большое внимание этой правовой системе уделяется также этическому фактору деятельности государственных служащих. В англоязычных странах сильнее традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер.

Система исламского права представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Основным законодательным источником является Коран, священная книга мусульман, рассматриваемый ими гораздо шире, чем сборник божественных установлений. Основной характеристикой административно-правового регулирования деятельности чиновников в этой системе является ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при второстепенном значении признаваемых за гражданином социальных прерогатив.

Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно способно гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническому прогрессу.

Система коллективного права занимает особое положение среди прочих административных систем. Она появилась после Октябрьской революции 1917 года в России, является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Система коллективного права существовала в СССР на протяжении XX века, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. В конце 80-х гг. в этих странах кардинально изменились социальные институты жизнеустройства, но сама система государственной службы еще функционирует.

В этой модели государственной службы коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит несколько подчиненный по сравнению с партийной деятельностью характер.

2. Становление государственной службы Франции

Французская модель организации государственной службы в соответствие с доминирующей легалистской традицией отличается тщательно разработанным законодательством, регулирующим государственную службу. Во французской концепции государства как единой централизованной административной системы, обеспечивающей эффективное управление страной из столицы, использована в качестве образца Римская империя. Принципы организации жизнедеятельности и функционирования государственных органов были заимствованы и развиты средневековыми французскими легистами.

Традиция сильного централизованного государства нашла свое отражение во времена абсолютной монархии (XVI - XVIII вв.), когда рост городской промышленности и торговли достиг значительных размеров. Важные сдвиги в социально-экономических отношениях, начавшийся процесс формирования единого общенационального рынка обусловил существенные изменения в государстве.

Процесс оформления сословно-представительной монархии начался с усилением королевской власти, которая нуждалась в соответствующем государственном аппарате. Возникли органы государственного управления, Государственный совет, Счетная палата и др. Должностные лица, составившие основные кадры управления, как правило, были людьми незнатными, обязанными своим возвышением королю. Среди них наиболее влиятельными были легисты, последовательные сторонники централизации и усиления королевской власти. Отношения вассалитета постепенно сменяются централизованным многозвенным бюрократическим аппаратом и на местном уровне государственного устройства. Эта тенденция нашла свое продолжение в XVII веке – во время правления Ришелье, и позже во время правления Людовика XIV .

Организация французской административной системы в ее сегодняшнем виде основывается на структурах, появившихся после Революции 1789 года и во времена Первой империи. Общий вектора государственного управления был направлен в сторону централизации. В период консульства Наполеона централизация государства достигла крайней степени. Государство было разделено на департаменты, во главе которых стояли назначаемые из центра префекты, коммунальные округа были подчинены суперпрефектам.

Характерно, что впоследствии парламентские выборы и частая смена кабинетов не затрагивали основную часть государственного аппарата, который осуществлял текущее управление страной. Изменения также практически не касались местного управления. Во Франции действовала традиция, согласно которой чиновники остаются, несмотря на все изменения политических режимов.

Таким образом, Франция имеет традиционную сильную, сплоченную, организованную государственную службу. Суть французской государственной службы заключается в том, что это закрытая и подробно регламентированная система администрирования, главными принципами которой являются иерархичность, кастовость чиновников, верноподданность государству. Основные принципы функционирования государственной службы остаются актуальными и в настоящее время. Хотя за годы после 1789 года в стране изменилось около 15 различных политических режимов, значение чиновников в практике функционирования государственного аппарата остается по-прежнему высоким.

«Закон об общем статусе чиновников», принятый в 1946 году в период максимального влияния в стране социалистов, не изменил отношения к чиновникам, в нем упорядочивалась система оплаты чиновников, устанавливалась структура публичной службы, вводились соотносимые ранги государственных служащих в различных ведомствах. В Конституции 1958 года нашли отражение взгляды Ш. де Голля о значимости института государственной службы, как одной из важнейших основ Пятой Республики. В 1959 году был принят новый ордонанс о статусе чиновников, согласно которому усиливалась иерархичность и подчиненность чиновников.

Для чиновников был создан особый правовой статус. Одна из отправных позиций, сформулированная Государственным советом, сводится к тому, что государство может создавать любые управленческие учреждения, которые сочтет необходимыми, и имеет право предоставлять персоналу привилегии для обеспечения их деятельности. Администрация рассматривается как особая социальная функция, а сам чиновник является специальным агентом власти. Конституция 1958 года усилила тенденции укрепления исполнительной власти.

В последнее десятилетие XX

3. Карьерная организация прохождения государственной службы

Система государственной службы, функционирующая во Франции, основывается на принципе специфичности деятельности государственной администрации, что требует наличия профессионального персонала. Служащий, получивший специальную подготовку, поднимается по служебной лестнице в соответствии с определенными механизмами карьерного продвижения. Такая система организации государственной службы получила название «система карьеры» или «система закрытой государственной службы».

Концепция карьеры имеет серьезное идеологическое обоснование: она основана на понимании государственной службы как специфичной профессии, требующей полной отдачи в служении государству. Карьера характеризуется гарантией занятости для служащих, а также профессиональной мобильностью на все время прохождения службы.

Французское законодательство полно и четко регламентирует организацию государственной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции от 4 октября 1988 года, которая содержит базовые положения. Конституция закрепляет разделение компетенции парламента и правительства по разработке норм, применяемых к чиновникам. Статья 34 Конституции относит «установление категорий публичных учреждений» и «основных гарантий, предоставляемых гражданским и военным государственным служащим» к компетенции парламента. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе. Правовой основой организации и функционирования государственной службы Франции является «Общий статус публичной службы», который включает четыре закона:

• Закон от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях чиновников;
• Закон от 11 января 1984 года, содержащий положения о государственной публичной службе;
• Закон от 26 января 1984 года, регламентирующий местную публичную службу;
• Закон от 9 января 1986 года, содержащий положения статута о государственной медицинской службе.

Некоторые виды государственной службы регулируются особыми и специальными статутами, которые принимаются декретом Государственного совета после консультаций с Высшим советом центральной государственной службы. Дополнительным источником права являются также решения Конституционного совета и административных судов. Общий статут государственной службы относится ко всем служащим независимо от их должности или ранга в административной иерархии. Кроме общего статута существуют особые статуты, которые конкретизируют деятельность служащих особых административных органов.

Французское законодательство проводит различие между государственной и местной службами. Во французском законодательстве отсутствует определение понятия «государственный служащий»: Закон от 13 июля 1983 года определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих палат парламента и судей общих судов.

Правовая доктрина и административная практика различают понятия «служащий» и «чиновник». Государственными служащими считаются лица принятые администрацией на работу по контракту; лица, принятые на работу в государственные учреждения, но положение, которых регулируется нормами частного права. Судьи и военнослужащие имеют также особый статус, который близок статусу гражданских служащих. В целом служащий – это «лицо, которое назначено на постоянную должность и введено в штат с определенным званием в иерархии администрации, служб или административных публичных учреждений государства или местных коллективов»

Правовое положение чиновников характеризуется включением на постоянной основе в штата государственного административного органа на должность, соответствующей ее рангу в административной иерархии. Таким образом, временные служащие, стажеры, а также служащие публичных служб промышленного или торгового характера, за исключением директоров и бухгалтеров, не рассматриваются в качестве чиновников.

Основным критерием организационной структуры является уровень квалификации служащих, она является единой для всех административных учреждений. Элементом структуры является совокупность обязанностей, выполняемых одним должностным лицом. Однако само понятие «государственная должность» во французском праве законодательно не определено. Понятие «должность» перекрывается определением понятии «кадр», под которым понимается должности, занятые лицами, зачисленными на службу в одинаковых условиях и имеющие равные права на продвижение по службе. В официальном комментарии «кадр» толкуется как «объединение всех должностей, занятых публичными служащими одинакового ранга и должности». Таким образом, «кадр» означает положение группы людей, занимающих аналогичные должности.

В зависимости от выполняемых функций и условий приема служащие подразделяются на четыре основные категории: A , B , C , D . Каждая категория определяется двумя критериями: уровнем набора и характером исполняемых функций:

• Категория А объединяет чиновников, имеющих диплом о высшем образовании и исполняющих функции по руководству и разработки концепций. К ним относятся атташе, гражданские администраторы, преподаватели среднего и высшего звена;
• Чиновники категории В занимаются исполнительными функциями и нанимаются из числа бакалавров и лиц, имеющих равноценный диплом;
• Категории C и D соответствуют практической работе, куда принимаются лица, со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании. В 1990 году принято решение о ликвидации категории D .

Как правило, вся карьера чиновника проходит в рамках определенной категории. Каждой категории соответствует индексированная классификация, определяющая минимальный и максимальный оклады входящих в нее чиновников. В категорию А (высшие государственные чиновники) входят 28,4% от общего числа служащих. В категорию В входит – 31,8%. В настоящее время больше всего государственных чиновников начитывается в министерстве национального образования, в Министерстве финансов, в Министерстве внутренних дел. Более 98% государственных чиновников работают в так называемых внешних службах, т.е. в учреждениях исполнительной власти. Территориальная государственная служба насчитывает около 1200 тыс. чел.; государственное здравоохранение – 800 тыс. чел.

При назначении на должность чиновнику присваивается соответствующий чин (класс) – звание, которое дает его обладателю право занимать определенные должности. Присвоение ранга должно основываться на конкретной деятельности чиновника. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, чиновник продвигается по службе путем занятия определенной ступени и повышения в чине. Законодательство Франции установило единую табель классификации персонала, должностей и чинов как для центральной государственной службы, так и для местной службы. Чиновник имеет право перейти из центральной государственной службы в местную с сохранением своего должностного положения.

Французское законодательство содержит полный перечень правовых оснований, по которым человеку может быть отказано в приеме на государственную службу. К ним относятся: отсутствие французского гражданства; недееспособность; лишение гражданских прав; судимость, исключающая возможность работы в государственных органах; несоответствие требований, предъявляемых кодексом национальной службы; физическое состояние, препятствующее выполнению функций.

Прием на государственную службу определяется принципом равенства, закрепленным в ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которому все граждане «в равной мере допускаются ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразно их способностям без каких-либо различий, кроме тех, которые обусловлены их добродетелями и талантами». Законодательно запрещается дискриминация при приеме на работу по признакам пола. Предпочтения мужчинам или женщинам отдается только исходя из специфики прохождения того или иного вида службы. Не допускаются также ограничения при приеме по политическим, религиозным или философским основаниям. Однако особые статусы, касающиеся специфики той или иной службы, которые, как правило, касаются возраста, образования и стажа работы. Так, например, для служащих категории А максимальный возраст при найме должен составлять 35 лет, для категории В и С – 45 лет.

Важнейшим принципом государственной службы является конкурс. Существую три основных вида проведения конкурсов: «внешний» - для лиц, имеющих определенные дипломы; «внутренний» - для чиновников, имеющих стаж государственной службы; смешанный, совмещающих два предыдущих. Закон от 13 июля 1983 года определяет конкурс как способ распределения ограниченного количества должностей на основании экзаменов или проверок. Конкурс проводит независимый коллегиальный орган – жюри, который классифицирует кандидатов по их заслугам для полследующего назначения на должности. Жюри образует государственный орган, обладающий полномочиями назначать на должности. Жюри образует государственный орган, обладающий полномочиями назначать на должности. Характерно, что жюри дает лишь рекомендацию для занятия той или иной должности, окончательное решение принимается органом или лицом, объявившим конкурс. Лицо, получившее назначение, не приобретает автоматически статус чиновника, а получает должность стажера, лишь по истечении испытательного срока происходит назначение на постоянную службу. Законность проведения конкурсов контролирует административный судья. Любой участник конкурса может обжаловать его результаты в административном суде.

Принцип конкурсного отбора является основным во французской государственной службе, но не единственным. Внеконкурсные процедуры набора персонала включают следующие: использование списков пригодности, проведение профессиональных экзаменов, и даже произвольный отбор. Декрет от 24 июля 1985 года определяет перечень высших должностей, назначение на которые производятся по решению правительства. Это политические должности, они включают в себя должности генерального секретаря правительства, директора центральной администрации, префекта и Посла и т. д. Лицо, назначенное по политическим основаниям, не приобретает статуса чиновника, в случае изменения политической ситуации он покидает свою должность.

Во Франции существует определенное различие между обычной карьерой, при которой продвижение по службе касается в равной степени всех лиц, занимающих приблизительно равные позиции, и исключительной карьерой, при которой происходит индивидуальное продвижение по службе. Оба вида карьеры завершаются при достижении предельного возраста. Чиновник может быть назначен на любую должность, соответствующую присвоенному рангу. Вопрос о назначении принимает администрация государственного органа. Продвижение по службе может заключаться либо в повышении жалования без изменения должностного статуса, либо в переводе в более высокий класс. Правила устанавливают среднюю продолжительность времени нахождения в каждом ранге. При этом существенную роль играет система оценки деятельности чиновника.

Исключительная карьера подразумевает ускоренное продвижение в классе или ранге внутри класса. Существую два основных вида функционирования исключительной карьеры. В первом случае руководство администрации создает для своих служащих исключительные условия, предоставляет им возможность подготовки к экзаменам, резервирует для них определенные должности и даже проводит специальные экзамены. Во втором случае практикуется прикомандирование служащих: служащий назначается на службу в международные организации, на правительственные должности, избирается в выборные учреждения или профессиональный союз. При этом за ним сохраняется право на служебное продвижение.

Французское законодательство различает также «активную» государственную службу и иные состояния на государственной службе.

Продвижение чиновника может быть прервано до того, как его служба государству завершена. Это может произойти в случае болезни или получении образования, и носит название резервирование службы. Резервирование службы происходит и тогда, когда работник временно уходит в частное предпринимательство. Чиновник находится в резерве, лишается жалования, стажа работы, но сохраняет право на восстановление своего положения в прежнем статусе. Если по истечении срока резервирования он трижды отказался от предложенных должностей, то, с согласия паритетной административной комиссии, он может быть уволен с должности. На этот случай существует четко проработанные административные процедуры.

Для пребывания на государственной установлены возрастные ограничения. Для карьерных чиновников предельный возраст составляет 60 лет. Для чиновников, занимающих «особые» должности предел установлен в 63 года. Согласно концепции французской государственной службы, карьера чиновника не должно прекращаться до того времени, пока он не получил право на пенсию Пенсионный фонд чиновничества формируется за счет отчислений из жалования (7%) и дотаций государства.

Чиновник продвигается по службе на основе оценки профессиональных качеств по 20-балльной шкале его непосредственным начальником. Руководитель службы обязан ежегодно сообщать чиновнику оценку служебной деятельности. Последний подписывает учетную каточку и вправе вносить в нее свои замечания. Вынесенная оценка может быть обжалована чиновником в административном суде.

После окончания Второй мировой войны во Франции развернулся процесс реформирования государственной службы. Главная проблемы была связана с ориентацией в подборе кадров на работников, имеющих широкую подготовку, или на тех, кто получил звания в одной определенной области. Предпочтение было отдано концепции чиновников с широкой подготовкой. В соответствии с этим каждый чиновник обучается для работы в ведомстве, получает необходимый уровень знаний. Наряду с некоторыми университетами кадры для государственной службы подготавливает высшее педагогическое училище и высшие инженерные училища. Особое место в сознании высших кадров государственной администрации принадлежит Национальной школе администрации, созданной в 1945 году, куда принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет, имеющие стаж работы не менее пяти лет.

Законодательство Франции закрепляет за государственными служащими их права и гарантии. Закон от 13 июля 1983 года гарантирует чиновникам свободу мнений и запрещает проводить различия между чиновниками по политической, религиозной, этнической принадлежности. Запрещено регистрировать в личном деле чиновника сведения о его взглядах и принадлежности к какой-либо политической организации.

Свобода мнений может быть исключена в отношении ряда должностей, занимаемых по решению правительства. Свобода признается только за служащими, выдвигающими кандидатуру на выборах или представляющих профсоюзные организации.

Закон от 13 июля 1983 года гарантирует служащим профсоюзные права. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в них, представлять их интересы. Профсоюзы чиновников имеют право обжалования в судебном порядке нормативные акты, ущемляющие права чиновников. Профсоюзы могут также вести переговоры с правительством относительно оплаты труда, условий организации работы.

Право на забастовку регулируется законодательством. Преамбула Конституции 1946 года устранила запрет на забастовки. Это положение подтверждено в Законе от 13 июля 1983 года. Однако некоторые категории служащих лишены права на забастовку.

При исполнении своих должностных обязанностей чиновники пользуются защитой государства, которое возмещает ущерб, причиненный служащим. Оно обязано также защищать работников от угроз, насилия, оскорблений, насильственных действий. Публичная служба вправе представлять интересы чиновников в суде и требовать возмещения материального ущерба, нанесенного чиновнику.

Каждый служащий имеет право на вознаграждение, которое включает жалование, выплату за содержание жилища, «семейную» прибавку, а также иные выплаты. Размер жалования зависит от звания и занимаемой должности. На чиновников распространяются режимы социального страхования и пенсионного обеспечения. Чиновники имеют право на ежегодные отпуска (до 30) дней, отпуска по болезни, материнству (отцовству), отпуска на профессиональную и профсоюзную подготовку. Уровень заработной платы чиновников центральных и местных органов одинаков. Один раз в два года правительство рассматривает вопрос о размерах вознаграждения чиновников.

Закон от 13 июля 1983 года фиксирует обязанности чиновников, профессиональная деятельность которых должна быть полностью посвящена выполнению служебных обязанностей. Им запрещается занимать какой-либо деятельностью, связанной с получением дохода. Исключения из этого правила возможно с разрешения Государственного совета. Чиновники не могут сами или через своих посредников участвовать в деятельности предприятий, находящихся под контролем администрации, где они работают. Закон предписывает чиновнику соблюдать профессиональную тайну, обязывает их удовлетворять запросы граждан на получение информации. В свей работе государственный служащий обязан строго следовать предписаниям своего руководства, быть беспристрастным и сдержанным.

Любые упущения чиновников при исполнении служебных обязанностей влекут за собой дисциплинарную и гражданскую ответственность, а в ряде случаев и уголовное наказание. Все дисциплинарные взыскания делятся на четыре группы: предупреждение, выговор и отстранение от должности до пяти дней; понижение в должности и временное отстранение от должности на срок до 15 дней; понижение в чине и временное отстранение от должности на срок о шести дней до шести месяцев; увольнение, принудительный вывод на пенсию.

Дисциплинарной властью пользуется орган, назначивший чиновника на должность. При этом любое взыскание налагается только после консультаций с дисциплинарным советом. Решение о взыскании может быть обжаловано чиновником в дисциплинарном апелляционном совете, при этом отстраненный от должности чиновник сохраняет право на жалование и все прочие денежные доплаты. Служащий имеет право для обжалования взыскания обратиться в административный суд. Если в течение четырех месяцев решение о наказании чиновника не принято, он восстанавливается в своей прежней должности.

За некоторые проступки – взяточничество, коррупция, подлог, превышение власти – чиновник несет уголовную ответственность. Например, за злоупотребление доверием со стороны должностных лиц следует наказание тюремным заключением до 10 лет и штрафом. Если ущерб наносится чиновником вследствие его личной ошибки, он привлекается к гражданской ответственности.

Ответственность за проведение политики в области государственной службы несет премьер-министр. Он следит за исполнением положений статуса о государственных служащих. Координацией и выработкой политики занимается Генеральное управление администрации и государственной службы. Управление организует межведомственные конкурсы на замещение должностей, курирует региональные институты администрации, Национальную школу администрации, руководит межведомственными штатами.

Кроме премьер-министра, полномочиями в области государственной службы обладают президент республики и правительство. Ключевую роль в координации всей политики в области государственной службы играет Министерство государственной службы, которое является одним из подразделений секретариата премьер-министра.

Президент назначает на высшие гражданские и военные должности членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и др. Правительство принимает постановления в отношении политики в области государственной службы, законопроекты, касающиеся положения чиновников, разрабатывает особые статуты административных служб. Министры обладают полномочиями по руководству вверенной им администрации. Особая роль принадлежит министру финансов и экономики, который осуществляет контроль за всеми актами, затрагивающими финансовую сторону деятельности государственной службы.

В соответствии с принципом участия чиновников в самоуправлении существует четыре категории консультативных органов: Высший совет государственной публичной службы, который формируется на паритетной основе из представителей администрации и профсоюзов; паритетные административные комиссии; паритетные технологические комиссии; советы по гигиене и охране труда.

4. Развитие нового механизма отношений чиновников с гражданским обществом

В последние десятилетия XX века перед французской государственной службой встал вопрос о ее модернизации. Необходимость обновления деятельности государственных служащих обусловлена различными причинами: усиление мирового соперничества, вынуждающие страны оптимально использовать государственные ресурсы, в том числе затраты на содержание государственной службы; изменение роли государства, возникновение других субъектов власти (общеевропейские органы управления); активизация деятельности институтов гражданского общества и их участие в управлении.

В целях разработки стратегии реформирования государственной службы правительство Франции образовало Комиссию по реформе государственного аппарата во главе с Ж.-Л. Силикани и профессором Ж. Шевалье. Комиссия была отвественна за план и проведение реформы. Основная цель реформирования была обозначена следующим образом:

• установление новых отношений между государством и его гражданами, основанных на доверии;
• введение новой практики принятия решений в государственных органах.

Более широкая задача реформы заключается в том, чтобы помочь государству адаптироваться к новой деятельности, сохраняя при этом завоевания и ценности государства.

В ходе проведения реформы изменилась концепция государственной службы. Главная идея реформы в области административного устройства заключалась в четком разделении так называемых «стратегических» функций и должностей, охватывающих центральный аппарат, и «оперативных» исполнительских функций, которые возлагаются на периферийные структуры и даже на партнеров из частного сектора.

В специальном рабочем документе, обнародованном в 1996 году, акцент сделан на том, что центральный аппарат не должен заниматься вопросами менеджмента или предоставления услуг. За них должны отвечать оперативные службы. Основная идея реформирования государственной службы является отражением общей тенденции развития государственного аппарата во всех странах Запада.

Реформой предусматривается активное делегирование обязанностей, перераспределение функций и компетенций, а также предоставление децентрализованным службам большей свободы в управлении и использовании своей прибыли. Оперативные функции возлагаются также и на местный уровень власти. Специалисты делаю вывод, что во Франции государство руководствуется логикой сотрудничества партнеров как наиболее эффективного инструмента деятельности. Некоторые государственные службы приватизируются, т. е., не переставая находиться под контролем государства, переходят на рыночные методы работы.

Более высокие требования предъявляются к аппарату центральных министерств, к повышению эффективности его деятельности. Говорится о необходимости усиления дееспособности, расширения компетенции чиновников, связанных с разработкой государственной политики. Таким образом, стратегические функции остаются прерогативой центральной государственной службы.

Повышаются требования к усилению «доступности государственной службы». Так, чиновник французской государственной службы после внесения изменений в Общий статут государственной службы может быть «выходец из государств-членов Европейского экономического союза».

Модернизация нашла свое отражение свое законодательное оформление. Закон от 6 февраля 1992 года утвердил принцип децентрализации и распределения полномочий. Модернизация государственной службы стала одной из приоритетных задач Генеральной дирекции государственного управления. Реформированием стал заниматься сам премьер-министр, который превратил эту задачу в одну из основных для правительства.

Новым фактором развития чиновничества стало усиление факторов мотивации и заинтересованности персонала в конкретных результатах своей деятельности. Руководителям учреждений было рекомендовано использовать систему менеджмента, больше внимания уделяется управленческой культуре. Постепенно происходит изменение шкалы заработной платы и квалификационной сетки. С 1990 года руководителям разрешается пересматривать вознаграждение чиновников за их успешное продвижение по службе и эффективную деятельность.

Значительно большее внимание стало уделяться вопросам этики на государственной службе, повышению моральных стандартов деятельности чиновников. Поскольку поведение чиновников и так тщательно регламентировано, упор был сделан на создание органов, обязанных раскрывать нарушения в этике служащих. В 1993 году был создан Центральный департамент по предотвращению коррупции, в 1994 году – Межминистерская комиссия по распределению контрактов, заключаемых служащими, в 1995 году – Высший совет по этике в национальной политики.

Важной чертой французской государственной службы является ее корпоративность, особенно высших чиновников. Помимо организационно-должностной структуры этот круг людей связывает сознание принадлежности к административной элите государства и долголетние неформальные связи. Принадлежность к высшей элите сохраняется и в том случае, если чиновник переходит на работу в частный сектор. Источниками пополнения элиты являются Национальная школа администрирования, Политическая школа и др.

Заключение

В целом государственная служба большинства стран складывалась на протяжении длительного исторического развития. Основные цели и задачи функционирования государственных органов власти, структура и функции службы определялись требованиями государства и общества в тот или иной исторический период. В большинстве зарубежных стран государственная служба рассматривается как гарант основных демократических ценностей.

В настоящее время государственная служба стран Запада рассматривается как важный инструмент социальных реформ, инициатор инноваций в системе государственного управления. Государственные органы власти выступают не антиподом гражданского общества, а, наоборот, становятся основными партнерами общества.

В последнее десятилетие XX века во Франции, как и во многих западных странах, предпринимаются попытки модернизации государственной службы. Все больше дискутируется вопрос о том, что «идеальная модель» сталкивается с кризисом доверия со стороны гражданского общества, меняется сама сущность государства. Была подвергнута критике эффективность деятельности чиновников. На изменение концепции государственной службы Франции оказали влияния процессы политического и экономического объединения Европы.

Были подвергнуты реформе основные административные традиции, приняты меры по усилению доступности государственной службы.

Литература

1. Е.А. Литвинцева. Государственная служба в зарубежных странах. М.: Изд-во РАГС, 2004. – 129 с.

PAGE \* MERGEFORMAT 2

В современном мире существуют различные модели государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. В организационно-правовой структуре государственной службы и ее административно-правовой регламентации можно выделить следующие модели:

1. Континентальная или романо-германская модель, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока, а также франкоговорящими странами Африки, Японией и Индонезией.

2. Англосаксонская модель (система общего права), к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества.

3. Государственная служба стран исламской ориентации.

4. Трудовая (советская) модель (КНР, Куба, косвенно бывшие страны социалистической ориентации).

Романо-германская правовая система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуются в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники. Наблюдается сходство основных юридических и социологических понятий, норма права рассматривается как преобладающее правило поведения. характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, выполнение публичных функций которыми составляет их специализированную деятельность.

В англосаксонской системе ключевую роль играют судебная практика (феномен прецедента) и вопросы процедуры. Юридическая норма рассматривается не столько как общее абстрактное правило поведения, сколько в качестве средства разрешения споров. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписаной нормы. В отличие от романо-германской системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический характер, нежели законодательно-системный.

Англосаксонская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархической карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. В целом в англоязычных странах сильнее развита традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер. В континентальной Европе, наоборот, более развит подход «интегрированной» государственной власти, часто воспринимаемой гражданами абстрактно и обезличенно.

Великобритании вопросы государственной службы регулируются не законами, а нормативно-правовыми актами, принимаемыми по инициативе правительства. В отличие от других западных стран, где обычно принято понятие «публичной» или «государственной» службы, в Великобритании действует понятие «гражданская служба». Это имеет исторические корни: чиновник в английском праве рассматривается как «гражданский слуга Короны», в отличие от ее «военных слуг».

Государственная служба стран исламской ориентации представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Исламская государственная служба входит в систему конфессиональных государственных служб. По мнению исследователей, в мусульманском мире особенностью организации государственных органов является то, что исторически верховные должности (светская и духовная) объединялись в одном лице – халифе. В исламской религии понятие права специфично, в целом шариат является правовой системой, допускающей прецедент. Основным законодательным источником является Коран. Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно оказалось способным гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническом прогрессу.

Трудовая (советская) модель государственной службы занимает особое положение среди прочих административно-правовых систем. Она появилась после революции 1917 г., является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Сущ. в СССР, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. Коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии и централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит подчиненный, по сравнению с партийной деятельностью, характер. Г. с. во многих случаях приравнивается к общей трудовой деятельности. Таким образом, происходит отождествление правового положения г. с. и лиц наемного труда. КНР по форме правления относится к республикам советского типа. Данная модель характеризуется верховенством и полновластием представительных органов (собрания народных представителей). Все государственные органы формируются ими, ответственны и подотчетны перед ними. Депутаты представительных органов выполняют свои функции, не оставляя своей основной работы. По государственному режиму КНР является партократическим государством, фактически вся власть формируется партийными комитетами. При этом формально коммунистические комитеты сами не осуществляют государственную власть. Фактически же действует система параллельного управления при доминанте партийного аппарата. Китайская г. с. представляет собой компромисс старой (советской) системы и новой (модернизационной).

Процесс реформирования государственной службы в зарубежных странах связан с изменением самих оснований общественного миропорядка, переходом западного общества в эпоху информационного и постиндустриального развития, кардинальной трансформацией основ регулирования общественных процессов.

Тенденции: формируются гибкие и эффективные системы управления, способные легко адаптироваться к внешней среде и предоставляющие чиновникам большую свободу действий; отмечается повышение открытости государственной службы, в частности, расширены возможности доступа граждан и общественных организаций к деятельности государственных органов; усиливаются требования к этичности служебного поведения гражданских служащих; внедряются идеи «New Public Management», основанные на профессиональном и ответственном менеджменте, децентрализации административных единиц, усилении соревновательного начала, использовании инструментов и механизмов частнохозяйственного менеджмента; ключевым принципом деятельности чиновников становится ориентация на качество управления и на предоставление государственных услуг гражданам; разрабатываются технологии контрактной системы в государственном управлении, происходит постепенная передача функций государства общественным и частным организациям; реформируется финансовая система государственной службы, внедряются механизмы совершенствования финансово-экономических основ.

Можно выделить две основные модели государственной службы, различие между которыми находятся в сфере организации профессионально-должностного продвижения служащих. Так, в романо-германской (европейской) модели основным принципом профессиональной деятельности является принцип карьеры, подразумевающий строго последовательное (карьерное) замещение вакантных должностей, зачисление происходит только на начальную должность в служебной иерархии, карьера чиновника зависит от результатов его деятельности, оцениваемых в форме профессиональных (квалификационных) экзаменов. Англосаксонская (английская) модель государственной службы построена на принципах «свободного входа» и «открытых дверей», допускающей замещение вакантных должностей лицами, ранее не работавшими в системе государственной службы. Допускается прием на работу в порядке «патронажа». Служащий нанимается на конкретную должность, может ее оставить по своему желанию и имеет право свободно перемещаться между общественным и частным сектором.

Введение

Актуальность изучения опыта организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах обусловлены возрастанием роли государственного управления в осуществлении идущих в России социально-демократических преобразований.

Изменение роли и места страны на мировой арене, сложная социально-экономическая и политическая ситуации в России ведут к усилению государственных начал в жизнедеятельности общества.

Необходимость повышения социальной ответственности государственной службы и эффективности профессиональной деятельности государственных служащих влекут за собой актуальность изучения позитивного опыта организации и функционирования зарубежной государственной службы. При этом использование практики административного управления в зарубежных странах не должно игнорировать специфику развития Российского государства, особенности, условия, факторы национальной государственно-служебной деятельности.

Значение имеет определение адаптивных элементов эффективного государственного управления, использование инновационных технологий и механизмов управленческой деятельности, что, в конечном счете, может способствовать разработке и реализации концептуальной модели современной российской государственной службы.

В мире существуют различные традиции организации государственно-служебной деятельности. Поэтому теоретический и практический интерес представляет опыт тех стран, государственная служба которых функционирует эффективно, и авторитет служащих в обществе достаточно высок.

Таковыми в настоящее время являются развитые страны, в том числе Франция.

С учетом этого стоит рассмотреть исторические тенденции развития государственной службы Франции - модель ее организации, а также современные проблемы реформирования и повышение эффективности государственной службы за рубежом.

Модели организации государственной службы

Традиционно государство выполняет три вида задач: во-первых, задачу исполнения властных, судебных, оборонных, внешнеполитических, валютно-денежных, налоговых функций, функции обеспечения общественной безопасности, разработки законов и контроля за их исполнением и др. Во-вторых, задачу разработки долговременной стратегии развития, выработки и реализации социально-экономических программ и распространения социальной информации. В-третьих, задачу предоставления услуг, обеспечения образования, профессиональной подготовки, здравоохранения и пр. Выполнение первых двух задач является неизменным для государственных органов власти. Реализация третьей функции - предоставление услуг - постепенно передается другим социальным институтам: органам местного самоуправления, общественным организациям или частным предприятиям.

В современном мире существуют различные системы государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. Это проявляется в общеправовых и общегосударственных тенденциях развития общества. Объективные анализ позволяет оценить степень общего и специфического в политическом, экономическом, научно-техническом, экологическом развитии стран и регионов.

В структуре государственной службы зарубежных стран, правовой регламентации и развитии законодательства по вопросам государственной службы исследователи выделяют следующие административно-правовые системы:

1) континентальная или романо-германская традиция, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока;

2) англо-саксонская или система общего права, к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества;

3) административно-правовая система стран исламской ориентации;

4) система коллективного права, куда входят Куба, КНР и косвенно бывшие страны социалистической ориентации.

Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государственно-административных систем во многом определяются самой спецификой развития государства и права. Так, романо-германская система объединяет разновидности права, вытекающие из римского права и античных времен. Римская правовая мысль отличалась высокой и технически разработанной юридической системой. Дополняясь с XII века за счет германских обычаев, исследований средневековых теологов, принципов философии естественного права, романно-германская правовая система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуется в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники. Система органов государственного управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.

Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу романно-германских стран можно отнести к «карьерному» типу, характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству.

Англо-саксонская система права объединяет государства и законодательства, порожденные и вытекающие из права, разработанного в Англии королевскими судебными инстанциями со времен норманнского завоевания (1066 г.). В англо-саксонской системе ключевую роль играют судебная практика и вопросы процедуры. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписанной нормы.

Английская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархическо-карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. Большое внимание этой правовой системе уделяется также этическому фактору деятельности государственных служащих. В англоязычных странах сильнее традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер.

Система исламского права представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Основным законодательным источником является Коран, священная книга мусульман, рассматриваемый ими гораздо шире, чем сборник божественных установлений. Основной характеристикой административно-правового регулирования деятельности чиновников в этой системе является ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при второстепенном значении признаваемых за гражданином социальных прерогатив.

Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно способно гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническому прогрессу.

Система коллективного права занимает особое положение среди прочих административных систем. Она появилась после Октябрьской революции 1917 года в России, является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Система коллективного права существовала в СССР на протяжении XX века, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. В конце 80-х гг. в этих странах кардинально изменились социальные институты жизнеустройства, но сама система государственной службы еще функционирует.

В этой модели государственной службы коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит несколько подчиненный по сравнению с партийной деятельностью характер.

В целом государственная служба большинства стран складывалась на протяжении длительного исторического развития. Основные цели и задачи функционирования государственных органов власти, структура и функции службы определялись требованиями государства и общества в тот или иной исторический период. В большинстве зарубежных стран государственная служба рассматривается как гарант основных демократических ценностей.

Обеспечение государственной службы высокопрофессиональными и ответственными кадрами – проблема нс только российская; ее решают все страны, но каждое государство – с учетом своих особенностей, применительно к конкретным задачам, на конкретном этапе своего развития.

Каждая страна накопила свой опыт решения кадровых задач, который может быть полезен и другим странам. Вот почему анализ зарубежной практики дает возможность определить, какой опыт, какие из концепций реформирования и в какой мере могут быть адаптированы в условиях современной России, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

В настоящее время в научных кругах и среди юристов- практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать "открытой" англосаксонской модели государственной гражданской службы ("новый государственный менеджмент"). Другие – являются приверженцами "закрытой" модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. "Закрытая" и "открытая" модели государственной гражданской службы подразделяются каждая еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы :

• 1) централизованная "закрытая" модель, реализуемая в унитарном государстве;
• 2) относительно децентрализованная "закрытая" модель, реализуемая в федеративном государстве;
• 3) относительно децентрализованная "открытая" модель, реализуемая в унитарном государстве;
• 4) децентрализованная "открытая" модель, реализуемая в федеративном государстве.

Приведем характеристики основных моделей государственной службы, основанные на данных современных исследователей.

В соответствии с "закрытой" моделью" сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков :

• – субординационной организацией системы государственной службы, подробной нормативной регламентацией компетенции каждого уровня государственной службы;
• – "закрытой" системой подбора кадров на государственную гражданскую службу;
• – высоким правовым и социальным статусом государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности;
• – сложной процедурой увольнения государственного гражданского служащего .

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве (Франции) и федеративном (ФРГ).

Французская модель государственной гражданской службы

Она сформировалась в период Французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получила окончательное оформление к 1945 г. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлось обеспечение демократичности и открытости. В 1946 г. был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличение его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981 – 1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 г., содержащих положения общего статута центральной государственной службы. Краеугольными принципами организации государственной службы являются долговременная (до пенсии) деятельность в качестве государственного служащего, детальная регламентация его положения и функций на протяжении всей карьеры.

Ключевую роль в координации всей политики государства в сфере государственной службы играет Министерство государственной службы. Оно фактически является одним из важнейших подразделений секретариата Премьер-министра. Непосредственное руководство региональными государственными органами, которые возглавляются префектами и, на уровне муниципалитетов, мэрами, осуществляется во Франции Министерством внутренних дел.

Все государственные должности распределены по четырем категориям А, В, С и Д (в зависимости от уровня найма и объема выполняемых функций). Категория А объединяет штаты чиновников, имеющих высшее образование и исполняющих функции по разработке концепций и руководству (атташе, гражданские администраторы, преподаватели высших учебных заведений и т.д.). Чиновники категории В занимаются выполнением исполнительских функций и набираются из числа лиц, имеющих диплом бакалавров (административные секретари, контролеры, учителя и т.д.). Категории С и Д соответствуют практической работе, на которую принимаются лица со свидетельствами об обучении первого цикла и сертификатом о начальном образовании .

Для того чтобы стать государственным служащим, необходимо выдержать так называемый "внешний конкурс". Его условия детально регламентированы Министерством государственной службы. В ходе проведения внешнего конкурса количество претендентов на одно место достигает 20 и более человек, наблюдается тенденция к увеличению числа претендентов на одно место, что говорит о высоком авторитете занятия государственной службой.

Открытые конкурсы проходят на национальном уровне. Публикуется число и перечень вакантных мест, срок представления документов, их перечень и формы, место проведения конкурса. Документы сдаются через префектуры, где они проходят проверку на точность приведенных в них данных. После этого публикуется полный список всех претендентов, которые примут участие в конкурсе.

Экзамен делится на письменный и устный. Претендент, сдавший письменный экзамен, допускается к устному. Перечень вопросов, выносимых на экзамены, засекречен и определяется на национальном уровне. Подбор состава комиссии осуществляется по четко установленным правилам. Работают члены комиссии за плату. Комиссии запрещено вводить свои, произвольные вопросы на экзаменах. Если при проведении конкурсов не соблюдается какое-либо установленное законами требование, то итоги конкурсов могут быть аннулированы в судебном порядке.

Из системы внешних конкурсов исключен ряд должностей категории А, связанных с выполнением руководящих функций и занимаемых работниками, имеющими ранг гражданского администратора, для назначения которых необходим определенный стаж работы в соответствующих государственных органах, и, как правило, обязательно окончание Высшей административной школы .

Зарплата государственного служащего зависит от индекса, присвоенного корпусу (группе) должностей, к которой он относится, чина, размера национальной минимальной заработной платы, системы общих и специальных для каждого министерства премий и доплат (на питание, лечение, различные виды отдыха, оплату ухода за ребенком, лагерей для детей, различные пособия и т.п.). При распределении дополнительных льгот учитывается доход семьи. Сотрудники всей системы министерства или префектуры (и их пенсионеры, которые также пользуются данными льготами), регулярно через специальные печатные органы извещаются о положенных для них льготах и выплатах, об открытых конкурсах на те или иные должности.

Карьера государственного служащего неразрывно связана с систематическим прохождением "внутренних конкурсов". Каждый служащий проходит внутренний конкурс каждые полтора-два года и в зависимости от результата может рассчитывать на продвижение по служебной лестнице, повышение материального содержания и т.п.

Существует система подготовки и переподготовки кадров в префектурах, на межпрефектурном и национальном уровнях. Ее отличительной чертой является то, что набор в соответствующее учебное заведение, центр подготовки (повышения квалификации) осуществляется на конкурсной основе.

Основной причиной увольнения государственных служащих (с соблюдением установленной законом процедуры) является их профессиональная непригодность. Еще одним основанием для увольнения является доказанное обвинение в коррупции. Всего по этим основаниям ежегодно увольняется до 2500 человек из 2,5 млн государственных служащих. По политическим основаниям, в связи со сменой правительства, увольняется до 600 человек по всей Франции, но относится это к так называемым "политическим должностям" и должностям, на которых обеспечивается деятельность конкретного политического деятелям.

Таким образом, модели государственной службы, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

• 1) высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;
• 2) конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы;
• 3) элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих.

• См.: Комментарии к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству "О гражданской службе зарубежных государств" / А. Ф. Ноздрачев и [др.]. М.: МЦФЭР, 2005. С. 449.
• См.: Комментарии к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ... С. 544.
• См.: Комментарии к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ... С. 546.

Анализ зарубежной практики дает возможность определить какой опыт, какие из концепций реформирования и в какой мере могут быть адаптированы на российскую почву, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Начало последней "волны" реформирования государственной службы за рубежом приходится на 90-е годы ХХ века. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными целями реформы государственной службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и по возможности решить стратегические задачи – создания службы, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям.

По мнению ряда аналитиков практически во всех государствах, реформы государственной службы направлены на решение следующих задач :

▪ 1. Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией.

▪ 2. Достижение баланса между динамизмом государственной службы и ее стабильностью.

▪ 3. Усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее "отзывчивости" на потребности и интересы граждан и общества.

▪ 4. "Менеджеризация" государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги.

▪ 5. Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе.

▪ 6. Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США) .

Несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них – Бразилии и Южной Корее) не завершилась полным успехом. Результаты реформы службы в Великобритании большинство экспертов оценивают негативно. В результате реформы произошло разрушение целостной системы государственной службы, были подорваны престиж и привлекательность государственной службы. Ряд экспертов справедливо замечают, что это связано с тем, что государственная служба в государстве не должна опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете, это приведет к консервации существующих в стране недостатков под "прикрытием" проведенных реформ.

В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать "открытой" англосаксонской модели государственной гражданской службы (новый государственный менеджмент). Другие - являются приверженцами "закрытой" модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. "Закрытая" и "открытая" модели государственной гражданской службы подразделяются каждая еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы: централизованная закрытая модель относительно децентрализованная закрытая модель , реализуемая в федеративном государстве; относительно децентрализованная открытая модель , реализуемая в унитарном государстве; децентрализованная открытая модель , реализуемая в федеративном государстве.