3. Национальным Собранием Франции было предъявлено обвинение Президенту в несоблюдении Конституции. После принятия данного решения абсолютным большинством голосов членов обеих палат Парламента дело Президента было направлено в Конституционный Совет для дачи заключения. По истечении 30 дней Конституционный Совет, согласившись с доводами депутатов Парламента, отстранил Президента от занимаемой должности. Соответствует ли данная процедура Конституции Франции? Охарактеризуйте порядок отстранения Президента от должности.

Нет, не соответствует. В соответствии со ст. 68 Конституции Франции Президент Республики несет ответственность за действия, совершенные им при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены. Обвинение ему может быть предъявлено только обеими палатами, принявшими открытым голосованием идентичное решение абсолютным большинством голосов своих членов; судит Президента Высокая палата правосудия.

Она состоит из членов, избираемых в равном количестве Национальным собранием и Сенатом из их состава.

4. Органы местного управления и самоуправления в зарубежных странах

Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.

В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую.

Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.

Основными чертами этой модели являются:

а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления;

б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.

Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”, т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.

В Великобритании - родине классических муниципальных форм - бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.

В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного положения в данном случае применяется формула "муниципалитеты - креатуры штатов". Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления. Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов.

Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.

Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко,

Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Отличительные признаки этой модели следующие:

а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости;

б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим;

в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления,

Родоначальница континентальной модели - Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.

В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления.

Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики.

Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой,

Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.

Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени, вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах.

Эта модель была еще недавно широко распространена в странах "мировой системы социализма", а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например: Беларусь, Узбекистан).

Основными признаками данной модели являются следующее: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, - сельского, поселкового совета - является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления).

Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты.

В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим, В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др.).

Уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле.

Киббуц - трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении.

Проблемы государства и права за рубежом

КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ

М.А. Штатина

Кафедра конституционного, административного и финансового права Российский Университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, 117138 Москва, Россия

Местное самоуправление является неотъемлемым элементом современной демократии. Однако его место в политической системе не столь бесспорно, сколь очевидна необходимость самого существования этого института. Рассмотрение компетенции местных властей позволяет определить то фактическое положение, которое занимает местное самоуправление в политических системах различных стран. Хотя каждое государство по-своему определяет сферы деятельности, функции, полномочия и предметы ведения органов самоуправления, наметились некоторые общие подходы решения этих вопросов, которым и посвящена данная статья.

Юридическая наука западных стран уже несколько столетий стремится доктринально объяснить правовую природу компетенции местных властей. Не удивительно, что единой трактовки этой сложной проблемы в зарубежных странах не существует. Но множество подходов фактически сводится к поддержке одной из трех основных концепций: теории собственных естественных полномочий местного самоуправления, концепции государственных полномочий местных властей и теории дуализма местного самоуправления. Если первая и вторая концепции противостоят друг другу, то третья стремится примирить противоположности первых двух теорий.

Многие выдающиеся исследователи - представители как континентальной, так и англосаксонской правовой семьи, подобно М.Ориу, поддерживают концепцию собственных естественных полномочий. Они являются сторонниками теории свободной общины,

первоначально разработанной французскими и бельгийскими учеными во времена борьбы

городских общин с засильем феодалов-землевладельцев. Позже эта доктрина была поддержана и уточнена многими немецкими и американскими авторами (О.Лабандом, Э.Мейером, О.Ресслером, Т. Джефферсоном и др).1

Обосновывается существование естественных полномочий органов местного самоуправления следующим образом. Община возникает раньше государства и уже потому должна иметь неотчуждаемые права. Но, кроме того, ее права обусловлены естественной общностью населения,

проживающей на определенной территории. В каждом населенном пункте стоят проблемы

обустройства территории, поддержания чистоты, организации культурных мероприятий и охраны общественного порядка. В решении этих вопросов заинтересованы все жители, независимо от их социального положения или политических пристрастий. Общие интересы и обусловливают существование той морально-социальной общности населения, которая является подлинной первоосновой всего социального управленческого механизма. В связи с этим структуры местного самоуправления имеют особый статус - органов общественного управления, а их полномочия в вопросах местного значения первичны по отношению к правам органов государства, неприкосновенны и неотчуждаемы.

Концепция естественных полномочий получила законодательное закрепление в ряде стран континентальной правовой семьи. Например, Бельгийская конституция 1831 г., признавая неотъемлемые полномочия общин, провозгласила существование наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями четвертую, муниципальную власть. Неотъемлемые права общин были признаны Франкфурктской имперской конституцией 1849 г. В Испании Устав муниципалитета 1924 г. и Устав провинций 1925 г. провозгласили: естественные ассоциации людей, обусловленные отношениями соседства, имеют широкие автономные права.

" См. об этом подробнее: Барабашев Г В Местное самоуправление. М., 1996. С. 17-18; Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С.4-5; Муниципальное право /

Отв.ред.Л.И.Коваленко. М., 1997. С.168-172.

Сторонники джефферсоновской демократии в США воспевали американскую самоуправляющуюся общину, провозглашая ее основой совершенного управления. Их взгляды были официально закреплены судебной практикой конца XIX в. Судья Верховного суда Кули настоял на подтверждении того, что местные самоуправляющиеся единицы обладают некоторыми суверенными полномочиями, дающими им право осуществлять местные дела свободно, независимо от вмешательства или контроля со стороны штата1.

Теория свободной общины противопоставила местные органы государству, что во времена становления капиталистического строя казалось правомерно демократичным. Однако попытки применения на практике этой доктрины выявили ее очевидную утопичность: местное самоуправление и государство смогли сосуществовать, лишь поддерживая и взаимодополняя, а не противодействуя друг другу. Теория свободной общины еще долгие годы вдохновляла ученых и политиков, метущихся в поисках совершенного общественного управления. В частности, она лежала в основе идей анархизма П.А.Кропоткина, мечтавшего о замене государства ассоциацией свободных общин. Но теорию естественных неотъемлемых полномочий местного самоуправления нигде не удалось последовательно провести в жизнь.

В ХУШ-Х1Х вв. значительную поддержку в законодательстве и государственном строительстве получила другая теория - государственных полномочий местного самоуправления. Ее основы были сформулированы немецкими учеными - Л. Штейном, Р.Гнейстом, Г.Еллинеком 2.

В соответствии с этой теорией все полномочия органов местного самоуправления предоставлены государством. Они всегда фиксируются высшими органами - парламентом или главой государства, и лишь в этом случае их осуществление реально гарантируется и защищается правом. Только будучи закреплены государством, полномочия местных властей не должны нарушаться ни гражданами, пи организациями, ни государственными органами. Причем государство может не только предоставить определенные полномочия, но и изъять их из ведения местных структур. Местные власти вправе действовать лишь как инструмент центральной администрации, а местное самоуправление в гаком случае отождествляется с местным управлением. Следовательно, противоречия между государством и местным самоуправлением снимаются пут ем признания государственной природы местных властей.

Однако, учитывая специфику местных органов, сторонники теории государственных полномочий все же признавали особый правовой статус местного самоуправления. В странах континентальной правовой семьи органы местного самоуправления стали особыми юридическими лицами публичного права. Общинам предоставлялись, с одной стороны, естественные функции, определяющиеся особенностями местной власти, с другой - государственные функции, проистекающие из органического единства общин и государства. Таким образом, проблема компетенции местного самоуправления ставилась в рамки распределения полномочий по управлению общественными делами между централизованными государственными органами и местными властями.

Государственная теория самоуправления была поддержана в странах, стремившихся преодолеть раздробленность государства, объединить его звенья общими методами управления. Столь разные государства, такие как феодальная Пруссия, революционная Франция, борющаяся с сепаратизмом регионов Великобритания и стремящиеся к созданию национального государства Соединенные Штаты Америки по-своему реализовали на практике и в законодательстве эту теорию. Всеобщее Прусское земельное уложение 1794 г. включило общины в единую государственную систему. Во времена Великой французской революции представительные органы - муниципальные собрания - были сформированы как органы местного самоуправления, а местные исполнительные органы - муниципальные администрации - включались в государственный аппарат.

Англосаксонские страны дополнили государственную теорию самоуправления доктриной делегированных полномочий. Было заявлено, что местные органы, не подчиненные центру, получают властные полномочия лишь в тех случаях, когда глава государства или парламент делегирует им осуществление своих функций, четко определяя конкретные полномочия и вопросы,

1 См. об этом: Syed А.Н. The Political Theory of American Local Government. N.Y., 1966. P.53-75.

2 Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874; Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. См. об этом: Чермик И.Д. С. 7-11; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 19-20.

по которым они вправе действовать. Классик английского государствоведения А.Дженнингс, например, считал, что «местные власти должны быть агентами центрального правительства, для того чтобы решать вопросы национальной политики на местах»1. В США судья Диллон, чьи решения оказали заметное воздействие на судебную практику в XX в., утверждал, что местные корпорации - лишь агенты, департаменты или подчиненные подразделения штатов2.

Государственная концепция местного самоуправления была господствующей в науке многих западных стран в XIX - начале XX в. На современном этапе наиболее распространенной является компромиссная концепция - теория дуализма местного самоуправления. Она, с одной стороны, признает естественные полномочия местных властей, а с другой - учитывает их реальную зависимость от центральной администрации. Так, известный французский государствовед Ж.Бюрдо считает, что территориальные коллективы имеют собственные естественные права, которые однако приобретают юридическую значимость в случае освящения их законодателем3.

Признание дуалистической природы местного самоуправления приводит к тому, что законодательство большинства западных стран предоставляет местным властям особый правовой статус - неотъемлемых звеньев единой публичной администрации, которые, с одной стороны, защищают частные, местные интересы и в этом качестве выступают как органы общественного управления, с другой - участвуют в осуществлении единой государственной политики и в этом качестве являются агентами центра. Такой подход стал преобладающим в современном мире, поскольку после второй мировой войны в подавляющем большинстве западных стран завершился процесс фактического подключения органов местного самоуправления к государственному механизму. В конце XX в. традиционное для западного государствоведения противопоставление органов местного самоуправления государственным структурам не подтверждается ни законодательством, ни практикой. Государственно-властная природа полномочий органов местного самоуправления подтверждается теоретиками конституционного и административного права в большинстве стран мира. Так, Конституция Польской Республики 1997 г. в ст.16 провозглашает, что территориальное самоуправление участвует в осуществлении публичной власти. Ст. 119 Конституции Румынии 1991 г. считает общими принципами организации публичной власти на местах одновременно местную автономию и децентрализацию публичных услуг.4

Объясняя юридическую природу компетенции местного самоуправления, правовые теории предопределили особенности юридической техники - способы закрепления компетенции местных властей.

Органы местного самоуправления ни в одной стране не обладают компетенцией определять собственную компетенцию - это полномочие центральных властей или властей субъектов федерации. При этом определение сфер деятельности, прав и обязанностей органов местного самоуправления основывается на представлении о национальных и местных службах, сложившемся еще в прошлом веке. Считается, что некоторые государственные службы являются универсальными и первостепенными, их деятельность должно обеспечивать национальное правительство, в то время как другие по своему характеру являются местными и частными и их деятельность должны обеспечивать местные коллективы5. Основной проблемой при таком подходе является разграничение компетенции двух видов: выделение вопросов, имеющих государственное и местное значение. Органам местного самоуправления предоставляются самостоятельные полномочия по решению вопросов местного значения, но им могут быть делегированы центральными властями отдельные полномочия, решение которых считается общегосударственной задачей. В связи с этим полномочия органов местного самоуправления подразделяются на две большие группы: собственные полномочия и делегированные полномочия. Такой подход был закреплен и в Европейской хартии местного самоуправления (пп. 2, 4 и 5 ст.4).6

Собственные полномочия органов местного самоуправления касаются вопросов, имеющих местное значение. Законодательство каждого государства по-своему определяет, какие вопросы следует отнести к местным. Но обычно ими считаются: обустройство территории, поддержание

1 Jennings J. Principles of Local Government Law. L., 1965. P.215.

2 Cm.: Barron J., Dicnes T. Constitutional Law. St. Paul, 1991. P.252.

3 См.об этом подробнее: Серебренников В.П. Конституционное право Франции. Минск, 1976. С.196-198.

4 Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997. Сс.200, 300.

" См., напр.. Ashford D.S. British Dogmatism and French Pragmatism. Central - Local Policymaking in the Welfare State. L., 1982. P.2.

Explanatory report on the European Charter of Local Self-Government/ Strasbourg, 1986 P.22.

чистоты, организация культурных мероприятий и охрана общественного порядка. В Швейцарии, например, общины прежде всего решают повседневные задачи, касающиеся организации общественного транспорта, водоснабжения, канализации, вывоза мусора, утилизации отходов, создания мест отдыха, деятельности пожарной охраны и местной полиции1. В Италии органы местного самоуправления среднего звена (провинций) вправе самостоятельно действовать в социальной, культурной и спортивной сферах, а также по вопросам туризма, торговли и местного производства. Следовательно, вопросы местного значения возникают во всех сферах управления: в экономической, социально-культурной и административной сферах управления.

В финансово-экономической сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны принимать местный бюджет, разрабатывать планы местного развития, регулировать муниципальное хозяйство, развивать транспорт и регулировать дорожное движение, заниматься уборкой улиц, контролировать охрану окружающей среды и т.д. Например, в Венесуэле в соответствии с Органическим законом о муниципальном режиме 1978 г. местными вопросами признаны: водоснабжение, обеспечение энергией, канализация, деятельность общественного транспорта, поддержание чистоты, создание служб, облегчающих и улучшающих торговлю потребительскими товарами первой необходимости, организация и регулирование деятельности народных кредитных учреждений2. В Греции определены конкретные объекты экономики, за которые ответственны муниципалитеты: системы водоснабжения и дренажа, дороги, площади, мосты, общественные парки, зоны отдыха и заповедники, рынки, городской транспорт3.

В социальной сфере органы местного самоуправления обычно отвечают за строительство школ, библиотек, дешевого жилья для бедных; за адресную помощь семье, детям, молодежи, нуждающимся, престарелым и инвалидам; за организацию досуга.

В административной сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны решать вопросы охраны общественного порядка и установления правил поведения в общественных местах.

Собственные полномочия органов местного самоуправления фиксируются законом, являются исключительными и дискреционными - они могут осуществляться только местными властями, причем действующими самостоятельно и под свою ответственность, то есть по собственному усмотрению. Эти полномочия не должны ни отчуждаться, ни пересматриваться в административном порядке. Их не могут ни затрагивать, ни ограничивать государственные органы иначе, как в случаях, специально предусмотренных законом. Указанные принципиальные положения являются основой правового регулирования компетенции местного самоуправления и признаются повсюду.

В странах англосаксонской и континентальной правовых систем используется разная юридическая техника определения вопросов местного значения. В англосаксонских государствах, где самостоятельность местного самоуправления всегда была значительно больше, закон жестко ограничивает его компетенцию: как правило, устанавливается детальный перечень конкретных полномочий местных органов и объектов, за которые они ответственны. При этом используется принцип позитивного регулирования, подчеркивающий государственную природу полномочий местных властей. Считается, что органы местного самоуправления вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предусмотрены законом. Любые действия, совершенные местными властями с нарушением предоставленных им полномочий, выходящие за рамки строго предписанной компетенции, признаются недействительными в силу принципа ultra vires.

Использование позитивного регулирования позволяет избегать повседневных конфликтов между центральными и местными властями, а также дает возможность распределять полномочия между органами местного самоуправления, отказавшись от принципа иерархии.

В Великобритании компетенция местного самоуправления определяется статутами парламента. Так, полномочия местных властей Англии и Уэльса были определены в Законе о местном управлении 1972 г., а в дальнейшем неоднократно дополнялись и изменялись законами о местном управлении 70-х, 80-х и 90-х гг.

111особие по демократии. Функционирование демократического государства на примере Швейцарии. М., 1994. С.28.

2 См. об этом: Araujo Garcia А.Е. Las competencias municipalcs у la nueva Ley Organica de regimen municipal // Libro homcnaje al professor Antonio Moles Caubet. T.l. Caracas, 1981. P.274.

1 Системы местного самоуправления городов европейских стран / Отв.ред.Н.А.Лебедева. J1., 1991. С. 17.

В США эти вопросы отнесены к ведению штатов. Формы закрепления полномочий местных властей в штатах весьма разнообразны: во-первых, могут приниматься общие законы штатов о местном самоуправлении; во-вторых, возможно издание специальных актов, посвященных управлению в конкретном районе; в-третьих, штат может утвердить принятую местной общиной факультативную хартию, выбранную из числа разработанных штатом типовых документов и, наконец, в-четвертых, органы общины могут принять хартию самоуправления (Home rule charter). При этом судебная практика неукоснительно придерживается правила, сформулированного в 1911 г. судьей Д. Диллоном: «любое разумное, справедливое, существенное сомнение в полномочиях муниципальных корпораций толкуется судами против них и спорное полномочие отрицается»1.

Если местный орган считает, что для решения вопросов местного значения ему необходимы дополнительные полномочия, не зафиксированные в законе, он должен специально добиваться их предоставления. В Великобритании, например, ему следует обратиться либо в парламент с просьбой о принятии частного закона, либо к секретарю (министру) соответствующего департамента с ходатайством об издании распоряжения, впоследствии подлежащего утверждению парламентом.

В странах континентальной системы, в которых административный контроль за местным самоуправлением был всегда весьма жестким и осуществлялся представителями центра на местах, законы, как правило, лишь в общем виде очерчивают компетенцию местных властей: акты парламента определяю! не столько конкретные полномочия, сколько сферы и функции - основные направления деятельности местных органов самоуправления. Регламентарные акты правительственных органов в дальнейшем могут конкретизировать положения законов. При этом определяющим является принцип негативного регулирования: органы местного самоуправления вправе совершать любые действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточная компетенция - они могут решать любые вопросы, прямо не включенные законом в компетенцию других органов. Так, Муниципальный кодекс Коста-Рики 1970 г. определил, что компетенция муниципалитетов не должна касаться полномочий, предоставленных другим учреждениям публичной администрации2. В Норвегии муниципалитеты могут осуществлять любые функции, не отнесенные законом к другим органам и институтам. Таким же образом трактует полномочия общин Федеральный конституционный суд Германии.

Аналогична позиция тех государств, которые допускают существование подразумеваемых полномочий местного самоуправления. Конституция 1992 г. Монголии, например, определяя полномочия местных властей, прибегает к принципу подразумеваемой компетенции: «если законы и решения соответствующих государственных органов власти не содержат указаний относительно конкретных вопросов жизни данной территории, органы самоуправления вправе сами принимать решения, соответствующие Конституции»(ст.62.2).

И позитивный, и негативный принципы определения собственной компетенции местных властей признаются мировым сообществом правомерными. Как указано в Европейской хартии местного самоуправления, «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, имеют полную свободу действий в осуществлении своих инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции или не предоставлен иному органу власти» (п.2 ст.4).

Вторую крупную группу полномочий органов местного самоуправления составляют делегированные полномочия, осуществляемые местными властями в соответствии с указаниями цен тра. Парламент, правительство, министерства и ведомства могут передавать на места отдельные вопросы своего ведения. Осуществление этих полномочий имеет общегосударственное значение, но справиться с их реализацией более успешно могут местные, а не центральные власти. Одни полномочия передаются для постоянного, другие - для временного исполнения. Так, Федеральное правительство Австрии передает муниципалитетам постоянные полномочия по организации и содержанию о тделов гражданской рег истрации и регистрации иностранцев, проведению переписей населения, выполнению обязанностей по организации и проведению избирательных кампаний, помощи в охране общественного порядка3.

Нередко органам местного самоуправления временно передаются отдельные полномочия, необходимые для реализации той или иной правительственной программы. В таких случаях

1 Цит по: Мишин А.А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной.зависимости. М., 1976, С.429.

2 Codigo Municipal Comentado. San Jose, 1978. P. 10.

3 Системы местного самоуправления городов европейских стран. С.12.

устанавливается максимальный административный контроль за действиями местных структур и нередко используется институт административной онеки, предполагающий не только последующее, но и предварительное одобрение центральными властями наиболее важных из принимаемых решений.

В некоторых странах возможно делегирование полномочий не только со стороны центральных властей, но и со стороны органов местного управления более высокого уровня. В Италии, например, центральные власти при необходимости могут делегировать областям свои полномочия, а области, в свою очередь, выполняют административные функции, делегируя их провинциям или коммунам либо используя их службы.

При осуществлении делегированных полномочий свобода действий муниципалитетов крайне ограничена. Они обязаны проводить в жизнь предписанную политику, учитывая местные особенности, но подчиняясь в этих вопросах центральной администрации и отчитываясь перед ней.

Компетенция местных органов постоянно уточняется и довольно часто меняется законодательством. Даже в приверженной традициям Великобритании по мере того, как тот или иной вопрос приобретает общегосударственное значение, а органы местного самоуправления оказываются не в состоянии его должным образом решить, он передается в ведение центральных властей. После второй мировой войны из ведения английских местных советов были изъяты газо- и электроснабжение, право создания пассажирских автотранспортных служб, водоснабжение, ассенизация, здравоохранение. В 80-х гг. правительство М.Тэтчер вывело из-под контроля муниципалитетов полицейскую службу, подчинив ее непосредственно министру внутренних дел1.

Однако передача полномочий от муниципалитетов центральным структурам не всегда означает сужение деятельности местных властей, а лишь отражает факт подключения местного самоуправления к единому механизму публичной администрации. Централизованные структуры в таких случаях нередко делегируют на места выполнение своих распорядительных полномочий, строго контролируя при этом их реализацию.

На современном этапе все менее заметной становится грань между собственными и делегированными полномочиями органов местного самоуправления, поскольку центральная и местная администрация на практике постоянно взаимодействуют, зачастую используя неформальные методы. Эго нашло отражение и в законодательстве некоторых стран, выделяющем совместную компетенцию центральных, региональных и местных властей. Федеральные государства, как правило, допускают совместную компетенцию муниципалитетов со штатами, а унитарные - совместные полномочия органов местного самоуправления с центральными властями. "Гак, в Мексике местные органы и штаты совместно решают вопросы транспорта, содержания парков, снабжения населения питьевой водой. В Шри-Ланке предусмотрена совместная компетенция центральных и местных органов. В Голландии такой принцип правового регулирования широко распространен и его реализация на практике называется системой совместного властвования.

В большинстве западных стран основные сферы управленческой деятельности рассматриваются как совместные для центральных и местных властей, а распределение компетенции осуществляется либо по полномочиям, либо по объектам регулирования. Так, во Франции в сфере образования действуют и центральные органы, и территориальные коллективы. Управление учреждениями начального образования осуществляют коммуны, колледжами -департаменты, а лицеями - регионы. Государство ответственно за педагогическое обеспечение учебного процесса и учительские кадры. Таким образом, между различными структурами распределены объекты управления.

В пределах совместной компетенции органы местного самоуправления должны координировать свою работу, а порой и подчиняться централизованной администрации. Муниципалитеты Венесуэлы, например, наделены совместной с центральными органами компетенцией в сфере здравоохранения: они, наряду с периферийными структурами министерства, занимаются охраной и оздоровлением окружающей среды, сооружением парков, садов, улиц, площадей, пляжей и других мест отдыха, созданием местных медицинских служб. Эта сфера

1 Подробнее об этом см.: Штатина М.А. Децентрализованная модель местного управления: основы организации и тенденции развития (опыт Великобритании) // Научные труды Российской правовой академии. Зарубежный опыт правового развития. М., 1993. С.29-32.

1 Auby J.-B. Auby J.-F. Droit des collectivites locales. P., 1990. P.l 16-117.

деятельности муниципалитетов координируется, регламентируется и контролируется министерством здравоохранения Венесуэлы1.

Наряду с выделением собственных и делегированных полномочий органов местного самоуправления законодательство многих стран предусматривает

подразделение полномочий местных властей на обязательные и факультативные (вспомогательные).

Обязательными признаются те полномочия, которые предписаны законом и должны исполняться органами местного самоуправления в обязательном порядке, но способ их реализации местные власти определяют сами. Эти полномочия обычно связаны с обеспечением основных систем жизнедеятельности населения на соответствующей территории - с водо- и газоснабжением, содержанием и уборкой улиц, здравоохранением, общественной безопасностью и подобными вопросами. Обязательными, следовательно, могут быть признаны и полномочия собственной компетенции местных органов самоуправления, но делегированные полномочия всегда считаются обязательными для местных властей.

Факультативные полномочия осуществляются органами местного

самоуправления в зависимости от конкретных финансовых возможностей, по собственному усмотрению. К вспомогательным относятся прежде всего некоторые социальные полномочия, такие как содержание парков и других мест отдыха, библиотек, строительство жилья и т.д.

Многие авторы, в частности, немецкие ученые, утверждают, что самоуправлением в полной мере может считаться осуществление лишь факультативных полномочий, в то время как обязательные полномочия никакого отношения к самостоятельности местных властей не имеют. Представляется, что такая точка зрения чересчур категорична, ведь даже классические модели самоуправления допускали, что местные власти свободны только в выборе форм и методов осуществления полномочий, но никак не должны игнорировать выполнение своих функций.

Естественно, что основной объем вопросов, решаемых местной администрацией, составляет реализация обязательных полномочий (в Германии - до 80-90%, в Финляндии - до 75%)2.

Законодательство некоторых стран объединяет две основные классификации полномочий органов местного самоуправления (самостоятельные и делегированные, обязательные и факультативные) и выделяет 3 группы функций. Так, в Финляндии различают: 1) добровольные функции коммун, относящиеся к общей сфере их деятельности; 2) функции, вытекающие из закона, определенные специальными актами парламента; 3) "агентные" функции, основанные на делегированных полномочиях. Близкий к финскому подход прослеживается также в законодательстве Германии и Японии3.

Подведем итоги. Доктрины естественных, государственных полномочий и дуализма местного самоуправления находят своих приверженцев и в настоящее время. С одной стороны, избранные на местах органы нередко провозглашаются формой общественного самоуправления и не включаются в государственный аппарат. Такая точка зрения нашла отражение в законодательстве некоторых стран, к числу которых относится и Россия. Чаще всего общественная природа местного самоуправления провозглашается в государствах, отказывающихся от недавнего жесткого государственного регулирования власти на местах и на собственном опыте убедившихся, что признание исключительно государственного характера местного управления ограничивает саморазвитие территорий. Однако если государство признает лишь общественную природу местных властей, то оно фактически изолирует их от государственного аппарата и делает невозможным их эффективное функционирование.

С другой стороны, юридическая наука тех стран, в которых местное самоуправление прошло долгий, порой многовековой путь развития, утверждает, что в настоящее время оно фактически подключилось к государственному аппарату.

Независимо от сложных теоретических конструкций местное самоуправление и центральные органы государственного управления в современном мире постоянно взаимодействуют и фактически представляют собой различные звенья единой системы публичной администрации.

1 Araujo Garcia А.Е. Р.278.

2 Местные органы самоуправления в зарубежных странах. Информационный обзор / Под ред. Н.П.Медведева. М., 1994. С.23.

3 См. Черкасов А.И. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М.,

Противопоставление центральных и местных властей в подавляющем большинстве стран мира осталось неизменным атрибутом прошлого, а не нынешнего столетия, и законодательство не стремится перенести этот уважаемый анахронизм в новое тысячелетие.

Законодательство зарубежных стран дифференцированно подходит к определению компетенции местных органов самоуправления и предоставляет муниципалитетам разный правовой режим в зависимости от того, решают ли они местные вопросы или участвуют в общегосударственных либо региональных мероприятиях. В большинстве стран мира закрепляется двойственное правовое положение местных органов самоуправления: при решении местных дел они, по сути, рассматриваются в качестве органов общественного управления, их полномочия определяются как неотъемлемые и неотчуждаемые; при решении дел общегосударственной значимости они считаются агентами центра на местах, а их полномочия такого рода - сугубо государственными. Дуалистическая правовая природа местного самоуправления и дуализм компетенции его органов - характерная черта этого института, наиболее полно проявившаяся в XX в. Именно в этом внутренне противоречивом дуализме - залог развития местного самоуправления и гарантия стабильности его существования.

THE COMPETENCE OF BODIES OF LOCAL SELF-MANAGEMENT IN FOREIGN

Department of Constitutional, Administrative and Financial Law Russian University of Peoples ‘ Frendship Mikluho-Maklaya str., 6, 117198 Moscow, Russia

Local self-government is an inherent element of democracy in contemporary world. But the place of this institute in the political systems is not so clear as evident the necessity of the sel-fgovernment existence. Although every state determines spheres and objccts of activities, functions and powers of local government organs, there are common methods of resolving these problems and they are considered in this article.

Местное управление – управление делами, главным образом местного значения, должностными лицами, назначенными центральными или иными вышестоящими государственными органами и подотчетными последним, либо исполнительными органами, избираемыми непосредственно населением.

Систему органов местного управления составляют государственные органы, осуществляющие управленческую деятельность на местном уровне. К ним относятся: органы юстиции; внутренних дел и безопасности; финансовые; сельского хозяйства; архитектуры и строительства; по управлению государственным имуществом; промышленности; торговле; транспорту и связи; налоговой инспекции; миграционной службы и др.

Орган управления может быть как самостоятельным юридическим лицом, так и структурным подразделением вышестоящего органа.

При отсутствии местного сообщества и органов местного самоуправления на определенной территории там осуществляется государственное управление, которое обеспечивает реализацию всех необходимых полномочий для обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения, формирования инфраструктуры социальных и коммунальных служб.

Государственное управление – исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Основной задачей органов местного управления является обеспечение реализации и исполнения законодательства, нормативных документов органов центральной и местной власти, вышестоящих органов управления в рамках, определенных им при создании полномочий.

Органы местного управления составляют элемент государственной организации. Однако среди органов государства на местах они не занимают верховного положения, поскольку многие функции управления территориями изъяты из их ведения, поручены агентам правительства, министерствам и др.

Местное управление является особым звеном в государственном механизме, примыкающим в функциональном отношении к аппарату государственной администрации.

В организации муниципальных органов бюрократические начала проявляются не столь резко, как в других звеньях государственного аппарата. Эти качества делают выборное местное управление одним из устоев демократии.

Основные функции органов местного управления :

• – планирование;
• – материально-техническое обеспечение;
• – прогнозирование;
• – регулирование;
• – контроль.

Компетенция органов местного управления охватывает: жилищно-коммунальное хозяйство; социальное обслуживание; образование; здравоохранение; торговлю; общественное питание; службу быта; общественный порядок и пожарную безопасность; санитарный контроль; землеустройство и строительство; охрану природы и др.

Понятие, виды и полномочия местного самоуправления

Концепция местного самоуправления возникла во второй половине XIX в. в Европе, когда города отстояли право решать свои местные дела самостоятельно. В настоящее время в мире сложились три основных модели организации управления на местах (некоторые авторы могут предложить иную классификацию):

• – англосаксонская модель – на местах нет должностных лиц, назначаемых центральной властью, а также ее представителей, опекающих муниципальные органы, но последние (советы, мэры, шерифы и др.), избираемые населением, могут делать только то, что им прямо предписано законом;
• – континентальная модель – на местах есть специальные уполномоченные центральной власти (комиссары, префекты), осуществляющие контроль над муниципальными органами, но последние, избираемые населением, могут делать все, что прямо не запрещено законом и не отнесено к компетенции других органов; наряду с континентальной (французской) моделью выделяется местное (коммунальное) самоуправление Германии, которое осуществляется по поручению государства;
• – иберийская модель – в каждой административно-территориальной единице избирается совет и должностное лицо (алькад, регидор), который утверждается центральной властью как ее представитель в административно-территориальной единице.

Некоторые авторы выделяют еще и четвертую модель – советскую. Однако следует иметь в виду, что в СССР все местные советы формировались фактически по рекомендациям соответствующих парткомов. Они входили в единую систему органов государственной власти (советов всех уровней) и подчинялись вышестоящим советам. Впрочем, формально все местные советы избирались населением.

Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., под местным самоуправлением подразумевает право и действенную способность местных органов самоуправления регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью общественных дел.

Местное самоуправление – система организации и деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе конституции и законов данного государства.

В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ.

Местное самоуправление может осуществляться в самых разных организационных формах , однако обязательным условием является наличие представительного органа (общинный совет, земство, ландрат и др.) или выборного должностного лица (бургомистр, мэр).

Основной смысл формирования и деятельности местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления должны гораздо лучше решать задачи повышения уровня жизни жителей, нежели государственные органы и чиновники при централизованном управлении.

Главные признаки органов местного самоуправления :

• – выборность;
• – самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, права устанавливать и взимать местные налоги, издавать нормативные акты).

Полномочия органов местного самоуправления обычно закрепляются специальными законами. В самом общем виде они могут устанавливаться в конституциях. В федеративных государствах полномочия местных органов чаще всего регулируются актами субъектов Федерации. В англосаксонских странах – судебными прецедентами.

Порядок предоставления полномочий :

• – по принципу "позитивного регулирования" деятельности местных органов (США, Великобритания) – объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей;
• – по принципу "негативного регулирования" (в странах континентального права) – местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.

Классификация полномочий органов местного самоуправления :

• – в сфере финансово-экономических отношений: принятие местного бюджета, местное планирование, установление местных налогов и сборов, регулирование деятельности в сфере муниципального хозяйства;
• – в сфере коммунального обслуживания населения: развитие транспорта, регулирование дорожного движения, санитария, канализация, очистка улиц и т.д.;
• – в социальной сфере: строительство дешевого жилья для бедных, школ, больниц, организация торговли, общественного питания, охрана общественного порядка.

В самом общем виде в законодательстве стран современного мира полномочия местных представительных органов обычно подразделяют на обязательные и факультативные.

Обязательные (им придается общегосударственное значение, должны исполняться в обязательном порядке): водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц.

Факультативные (реализуются в зависимости от конкретной финансовой ситуации, как правило, связаны с социальной и культурной сферой): содержание общественных парков, библиотек, посадка деревьев, строительство домов для бедных и инвалидов.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству.

Общая тенденция – сокращение собственно коммунальных дел и расширение обязательных полномочий, т.е. интеграция местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению задач, имеющих прежде всего общегосударственное значение.

PAGE 18

Введение …………………………………………………………………………. 3

Глава 1. Европейская Хартия местного самоуправления как основной источник муниципального права европейских государств.…………………...5

Глава 2. Особенности местного самоуправления в зарубежных странах........ 9

Заключение ………………………………………………………………………16

Список использованной литературы …………………………………………..18

Введение

Муниципальное право называют правом местного самоуправления. В этой связи возникает вопрос: а что такое местное самоуправление, какова его сущность? Под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Оно (местное самоуправление) может осуществляться гражданами как путем прямого волеизъявления (референдум, выборы и т.д.), так и через выборные органы.

Местное самоуправление – одна из демократических основ системы управления обществом, важнейший структурный элемент устройства власти, это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Народ может осуществлять власть различными способами, в том числе и через местное самоуправление. Местное самоуправление – это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов.

Причем, что очень существенно, эти органы не являются государственными, выведены из структуры государственных; они являются органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ (городской общины, сельской общины, союза общин).

Местное самоуправление предполагает:

— самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

— организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством;

— многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

— соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Отсюда следует, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (система, структура, компетенция этих органов определяется в локальных нормативных актах). Причем органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, самостоятельно решают иные вопросы местного значения. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке.

Каждая отрасль права оперирует своими специфическими понятиями, содержание и смысл которых позволяют уяснить сферу действия ее норм, особенности их применения.

Это относится и к муниципальному праву. Его понятийный аппарат включает в себя такие основополагающие понятия, «как муниципальное образование», «вопросы местного значения», «местный референдум», «представительный орган местного самоуправления», «должностное лицо местного самоуправления», «выборное должностное лицо местного самоуправления», «муниципальная собственность», «муниципальная служба».

Местное самоуправление – понятие комплексное. Оно может рассматриваться в разных аспектах: как форма народовластия, как самостоятельный уровень публичной власти в государстве, как непосредственная деятельность по решению вопросов местного значения, как элемент гражданского общества.

Цель работы – исследование опыта зарубежных стран в местном самоуправлении.

Глава 1. Европейская Хартия местного самоуправления как основной источник муниципального права европейских государств

В основе нормативно-правового регулирования местного самоуправления лежит Европейская Хартия местного самоуправления.

Европейская Хартия местного самоуправления – один из главных источников муниципального права европейских государств, намечающий пути развития местного самоуправления в современной Европе. В его основу положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века, хотя к активному осуществлению данной идеи приступили лишь в прошлом столетии. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства требуется лишь там, где без него не обойтись. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано так: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам». Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 г. Европейская Хартия местного самоуправления была ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., и ее положения в полной мере распространяются на нашу страну.

Европейская хартия местного самоуправления дает следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Таким образом, под местным самоуправлением понимается право субъектов муниципальной власти и реально существующие гарантии реализации этого права, в том числе гарантии экономического характера. Данное определение вряд ли можно считать особо удачным, обычно это объясняется неточностями официального перевода текста Хартии.

Под правовой основой местного самоуправления понимается совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление, из которых в последние годы сложилась новая отрасль российского права – муниципальное право. Именно оно вместе с конституционным правом является той фундаментальной основой, на которой возводится ныне муниципальное здание.

Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Важность этого очевидна: именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение этого права гарантирует осуществление иных гражданских прав и свобод. Хартия обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на высоком международно-правовом уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.

В преамбуле Хартии констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и приближенное к гражданам управление. В документе подчеркнуто, что право на местное самоуправление – одно из важнейших гражданских прав, а подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места. Часть I Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования. Важно отметить, что самоуправление немыслимо без свободных выборов – не случайно оно «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования».

В Хартии предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов. Хартия предусматривает разнообразие моделей местного самоуправления с учетом особенностей каждого члена Совета Европы. Самое важное в данном разделе Хартии – это определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в европейских странах.

Занимаясь проблемами местного самоуправления, Совет Европы не ограничивается только «бумажной» стороной дела. Важную роль в воплощении принятых документов в жизнь играет Конгресс местных и региональных властей Европы. Это консультативное собрание, где представлены местные и региональные органы государств, членов Совета Европы, в 1994 г. заменило бывшую Постоянную конференцию местных и региональных властей Европы, работавшую с 1959 г. Конгресс состоит из того же числа членов, что и Парламентская ассамблея, а делегатов в него направляют местные и региональные власти со всего континента. Конгресс осуществляет свою работу в двух палатах: Палате местных властей и Палате регионов. В них теперь работают и российские представители. Текущей работой Конгресса руководит Постоянный комитет, в который входят посланцы всех стран – членов Совета Европы. Пленарные заседания Конгресса проводятся ежегодно во Дворце Европы в Страсбурге. Для большей гибкости и эффективности деятельности Конгрессом предусмотрено создание небольших рабочих групп по изучению конкретных вопросов.

Конгресс местных и региональных властей занимается правом на местное самоуправление как одним из проявлений демократии. Его главной целью является обеспечение участия местных и региональных властей в процессе объединения Европы, а также в работе Совета Европы. Конгресс содействует развитию демократии на региональном и местном уровнях, укреплению межрегионального сотрудничества, помогает новым демократическим государствам в формировании эффективных административных структур на местах.

Анализ принципов, заложенных в Хартии, свидетельствует о том, что современная Европа видит в местном самоуправлении важнейший элемент демократии, приобщающий людей к ценностям народовластия, воспитывающий у них чувство гражданской ответственности.

Местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать произвола с ее стороны. Передача властных полномочий на места позволяет также избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных локальных сообществ. Органы местного самоуправления выполняют роль посредника между личностью и государством. И в городах, и в селах работа местных советов затрагивает буквально каждого – зачастую она представляется гражданам более понятной и конкретной, чем деятельность центральных властей.

Хорошо зная положение дел на своих территориях, органы местного самоуправления способны более эффективно и рационально, чем чиновники центрального аппарата, реагировать на непредвиденные ситуации и конфликты. И возможности для нововведений у местных властей значительно шире – ведь центральные власти внедряют новации, как правило, в общенациональном масштабе, что повышает издержки вероятных неудач. Наконец, муниципальные выборы проводятся чаще, чем общенациональные, а это дает населению дополнительную возможность пользоваться своими гражданскими правами и выразить отношение к деятельности административно-управленческих органов.

Глава 2. Особенности местного самоуправления в зарубежных странах

Организация и деятельность местного самоуправления может определяться различными принципами. Так, основными началами местного самоуправления в Германии являются:

— местное самоуправление как один из принципов государственного порядка;

— правовая регламентация местного самоуправления;

— признание за местным самоуправлением определенной компетенции;

— организационная самостоятельность местного самоуправления;

— территориальный принцип организации и деятельности местного самоуправления;

— открытый и публичный характер деятельности органов местного самоуправления.

В США основополагающим принципом местного самоуправления традиционно считается формула, высказанная в свое время А. Линкольном: «Правление народа при помощи своих представителей и в интересах». Ключевое значение в муниципальном праве США придается также реализации требований справедливости и равенства перед законом как принципа осуществления местного самоуправления. В организации местного самоуправления предпочтение отдается также осуществлению таких принципов как: федерализм, система «сдержек и противовесов», гармонизация интересов государства и личных прав и свобод человека и гражданина.

В своем современном виде местное управление в развитых демократических государствах сложилось преимущественно в результате муниципальных реформ XIX в. Его становление было связано с процессами перехода от феодализма к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии явились города, требовавшие самостоятельности в управлении местными делами, свободы от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. Местное управление брало свое начало от гильдий и формировавшихся ими городских органов самоуправления, которые зачастую решали как административные, финансовые, так и некоторые судебные вопросы. Возраставшая самостоятельность городов влекла за собой определенную независимость в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что позволяло городским властям самостоятельно распоряжаться общинным имуществом.

С середины XIX в. подобного рода управление на местах стало именоваться местным самоуправлением. Считалось, что местные органы являются своеобразной «четвертой властью», связанной лишь законом и судебным контролем, но не подчиненной напрямую центральным властям. Данный подход отражал определенные реалии того времени, в частности слабую экономическую взаимозависимость и относительную изолированность территориальных единиц, что определило тенденцию к управленческому партикуляризму на местах. Местные сообщества решали собственные проблемы и не очень интересовались положением дел в других сообществах. Такая ситуация нашла отражение в получивших широкое распространение либеральных воззрениях на экономику и государство, в рамках которых независимость местного управления от государства казалась вполне естественной. Не случайно в научной литературе концепция местного самоуправления определяется как «продукт либерально-демократического государства XIX в.».

В основе подобного подхода лежали взгляды английского философа Дж.Локка, явившегося одним из основателей либерализма и так называемой «естественноправовой школы» и обосновавшего в своих работах идею прав и свобод человека в до государственном состоянии. Согласно Дж.Локку, государство создано прежде всего для того, чтобы служить гарантом естественных прав и свобод, не будучи вправе посягать на эти свободы, т.е. оно должно осуществлять в основном охранительные функции. Позднее его теория естественных и неотчуждаемых прав человека активно использовалась Т. Джефферсоном и другими теоретиками американской революции.

В первой половине XIX в. либеральная концепция роли государства нашла отражение, в частности, в работах А. де Токвиля и Дж.С. Милля. Исходя преимущественно из американского опыта, они утверждали, что первоначальным источником власти являются индивидуумы, самостоятельно управляющие своими делами и добровольно объединяющиеся с другими индивидуумами на основе своих «неотчуждаемых» прав.

Подобные взгляды легли в основу так называемой «общественной» теории самоуправления, получившей распространение в Европе в первой половине – середине XIX в. Данная теория базировалась на противопоставлении местных сообществ государству, общественных интересов политическим.

Во второй половине XIX в. «общественная» теория с ее идеализацией природы человека и его возможностей, роли образования в достижении обществом своих высших целей и «явной недооценкой консерватизма простых людей», определенной «иррациональности коллективных социальных сил» постепенно уступала место так называемой «государственной» теории самоуправления, основоположниками которой считаются германские юристы Р. Гнейст и Л. Штейн. Согласно данной теории, местное самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. Поскольку же местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть, и категорическое противопоставление государства и местного самоуправления, по мнению сторонников «государственной» теории, лишено смысла.

В зарубежной литературе существуют две «классические» концепции (модели) взаимоотношений центральных и местных органов: «модель партнерства» и «агентская модель». Первая из них (обоснованная еще в XIX в. в трудах Дж.С. Милля) ассоциируется преимущественно с такими странами, как США, Швейцария, Голландия, политическая система которых формировалась «снизу вверх», путем постепенного объединения различных местных сообществ. Модель партнерства рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей (по определенной аналогии с гражданским правом), преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В рамках данной концепции местное управление понимается, в первую очередь, как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества», благодаря которому местные жители имеют возможность «организовывать в своих интересах необходимые им службы». Подобная философия предполагает наличие небольших и компактных муниципальных единиц, наделенных значительной автономией в различных сферах, в том числе и в области финансов.

В рамках агентской модели отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала (и здесь может быть проведена аналогия с гражданским правом), т.е. акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. В пользу данной модели обычно приводится аргумент, что центральные власти, выражая общенациональные интересы, обладают более весомым мандатом, а также более широким кругозором и знаниями, необходимыми для принятия важных политических решений. Кроме того, подчеркивается, что местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах», нацеленным «не столько на обеспечение местного представительства, сколько на оказание услуг». Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить и направлять деятельность местного управления.

Многие зарубежные исследователи, анализируя вышеуказанные концепции, подчеркивают, что они весьма абстрактны и носят полярный характер, поэтому истину следует искать где-то посредине.

В работах отдельных исследователей из стран континентального права делается акцент на самоуправленческих началах в местном управлении как проявлении определенных «естественных» прав, присущих местным сообществам. Встречаются, однако, и достаточно категоричные утверждения о том, что «существование муниципальных институтов как самоуправляющихся органов отнюдь не является вопросом «естественного права», а представляет собой результат развития политического процесса». По мнению германского ученого З. Баллейса, муниципалитеты являются, в первую очередь, «естественными» корпоративными единицами, и их автономность вытекает не столько из желания вышестоящих государственных органов предоставить муниципалитетам некую свободу, сколько из суверенитета народа, который должен уважаться и обеспечиваться государством на практике. Право на местное самоуправление, отмечает З. Баллейс, должно защищаться как основополагающее конституционное право, и муниципалитет, который посчитает, что оно нарушено, может потребовать защиты данного права в судебном порядке, вплоть до обращения в Федеральный конституционный суд.

В работах некоторых французских исследователей все еще проводится различие между «искусственно» (т.е. актами центральных властей) созданными административно-территориальными единицами (например, кантон, округ) и «естественно» сложившимися образованиями, лишь признанными центральными властями (например, город). Считается, что в управлении первыми должны доминировать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительными самостоятельными правами и руководствоваться прежде всего местными интересами.

Сопоставление различных точек зрения позволяет сделать вывод о некой дуалистичности позиций местного управления в рамках государственного механизма. С одной стороны, местное управление является частью единой публичной администрации, децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимым от центра и выступающим в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства. В отличие от субъектов федерации автономия местных общин носит «не конституционный, не законодательный, а лишь административный характер». Местные органы не обладают так называемой «компетенцией устанавливать свою компетенцию», т.е. не могут самостоятельно определить круг своих полномочий, поскольку последние устанавливаются вышестоящими органами, а также судами.

С другой стороны, местные органы имеют свою собственную легитимность, ибо формируются непосредственно населением либо при участии населения. Кроме того, они обладают определенной самостоятельностью, поскольку располагают собственными финансовыми (местные налоги, взимаемые в пользу местных сообществ, займы, а также иные денежные поступления), материальными (муниципальная собственность) и людскими (штат местных служащих) ресурсами, а также юридическими полномочиями (например, возможность, действуя в качестве юридического лица, заключать договоры и возбуждать иски). В германском конституционном праве подобная самостоятельность выражается в так называемых «пяти суверенитетах общин», которые, правда, не должны противоречить законам земель и федерации. В рамках «финансового суверенитета» каждая община вправе самостоятельно распоряжаться своими доходами и расходами, включая обложение населения определенными налогами. «Организационный суверенитет» дает общине возможность зафиксировать в своем уставе форму своего управления. «Штатный суверенитет» позволяет общине определять численность персонала, необходимого для управления ею, решать вопросы оплаты труда своих сотрудников, их повышения по службе или же отставки. В рамках «суверенитета планирования» общины в соответствии с законом делят свою территорию на промышленные, жилые и зеленые зоны, определяют ее застройку. В соответствии же с «уставным и правовым суверенитетом», они могут принимать акты общины, имеющие обязательную юридическую силу.

Заключение

Итак, местное управление, с одной стороны, зависит от центральных властей и является своеобразным продолжением государственной административной машины на уровнях ниже центрального, а с другой – служит легитимным выразителем идей местных сообществ. Подобная двойственность порождает «своеобразный внутренний конфликт, присущий местному управлению». Отражая локальные интересы и «самостоятельную роль местных сообществ в более широком государственном целом», местное управление в то же время подчинено контролю со стороны центральных властей и обязано участвовать в реализации правительственной политики на местах. Местное управление, таким образом, может одновременно являться «и инструментом центрального контроля над местными сообществами, и противовесом этому контролю», средством, как преодоления местного партикуляризма, так и его выражения.

Для того чтобы дать адекватную оценку взаимоотношениям государства и местного управления на современном этапе, необходимо также разобраться в соотношении понятий «местное управление» и «местное самоуправление». Наиболее правильным представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, как это делают некоторые отечественные исследователи, а рассматривать их в соотношении как части с целым. Подобный подход был заложен в работах одного из основоположников сравнительных исследований современного местного управления – Х.Ф. Алдерфера. Он, в частности, подчеркивал, что не следует противопоставлять такие понятия, как «местное самоуправление» и «местное государственное управление», «местное представительное управление» и «местное непредставительное управление», поскольку все они входят в более широкое понятие «местное управление».

Термин «местное управление», как правило, не применяется к региональному управлению государств, территория которых состоит из автономных образований, имеющих право принимать законы по вопросам, закрепленным за ними национальной конституцией (Италия, Испания, Шри-Ланка). В научной литературе такие государства иногда именуются «регионалистскими» и рассматриваются как своеобразная промежуточная форма между унитарным и федеративным государством. Возможно, в данном случае в качестве обобщающего следовало бы применять термин «субнациональное управление», используемый в зарубежной литературе преимущественно как синоним «местному управлению».

В определенном смысле синонимами могут выступать и «местное самоуправление», и «местное управление», поскольку одно является главной составной частью другого, олицетворяющей его суть. В то же время термин «местное самоуправление» имеет особую смысловую нагрузку, отражая прежде всего функциональный аспект демократического управления на местах, автономию местных коллективов в рамках более широкого целого, их способность самостоятельно решать местные проблемы. В этом отношении показательно данное германским исследователем Ф.Л. Кнемайером определение местного самоуправления как «автономии малых территориальных единиц в рамках общих для всего государства законов».

Понятие «местное самоуправление» формально предполагает, что население соответствующих административно-территориальных единиц само управляет своими делами. Процесс управления, однако, может осуществляться лишь через соответствующие органы, формируемые населением (чаще всего путем прямого голосования).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что современное местное управление представляет собой достаточно сложный и гибкий механизм, который может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы, что отражает совмещение в институте местного управления самоуправленческих и государственнических начал. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами.

Список использованной литературы

Источники

1. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.85 г. // Федеральное законодательство о местном самоуправлении: Научно-практический комментарий. М.: Вузовская книга, 2012 г. С.446-453.

Литература

1. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М.: Закон и право, 2015. – 382с.
2. Глущенко П.П. Муниципальное право. СПб.: Изд-во В.А.Михайлова, 2014. – 352с.
3. Казанчев Ю.Д. Муниципальное право России. М.: Новый юрист, 2015. – 287с.
4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристь, 2014. – 552с.
5. Щугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Дело, 2015. – 496с.

В Конституции Бразилии 1988 г. признается автономия муниципалитетов, устанавливаются обязательные для соблюдения принципы устройства публичной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (ст. 1, 18-19). Автономия обеспечивается конституционными гарантиями самостоятельности муниципалитетов в решении вопросов местного значения, установлении местных налогов и сборов , управлении муниципальной собственностью (ст. 30).

Конституция Бразилии закрепляет правовые основы межбюджетных отношений , детально регулирует компетенцию муниципалитетов в области градостроительства и сельского хозяйства (ст. 158, 182-184). В случае грубых нарушений финансовых интересов государства или неисполнения федеральных законов или решений федеральных судов муниципальными органами самоуправления может быть использован в целях восстановления нарушенного правопорядка институт федерального вмешательства (ст. 35).

В федеральной Конституции Мексики 1917 г. определены территориальные основы местного самоуправления, закреплена система органов муниципальной власти, установлен порядок их формирования, утвержден примерный перечень общественных служб муниципального образования (муниципии). Конституция закрепляет компетенцию органов местного самоуправления, правовые формы ее реализации, структуру доходов местных бюджетов . Она предусматривает возможность вмешательства субъектов федерации в деятельность органов местного самоуправления Мексики. В определенных процессуальных формах законодательные органы штатов могут приостанавливать деятельность муниципальных органов самоуправления, объявлять об их ликвидации и приостанавливать либо аннулировать мандат любого депутата или выборного должностного лица (ст. 115).

Во всех зарубежных странах отдельные аспекты деятельности органов местного самоуправления регулируются подзаконными нормативными правовыми актами: постановлениями правительств , инструкциями и распоряжениями министерств и ведомств. Правительства принимают постановления в порядке делегированного законодательства, когда парламенты специально уполномочивают их издавать нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления, имеющие силу закона. Ведомственные акты содержат в основном технические нормы, регламентирующие порядок ведения кассовой и бухгалтерской отчетности , участия органов местного самоуправления в тушении лесных пожаров, ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф, ремонта автомобильных дорог и т.п.

Важнейшим источником правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах являются судебные прецеденты. Так, в Великобритании судебная защита конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления обеспечивается на основании судебного прецедента, согласно которому «наличие субъективного права предполагает наличие средств его защиты» (1703). Органы местного самоуправления Великобритании при установлении муниципальных налогов и сборов должны учитывать норму судебного прецедента: «Нет права взимать налоги без разрешения Парламента Его Величества» (1922). При разрешении судами споров о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления Великобритании применяется процессуальная норма прецедента, устанавливающая, что «стороны в процессе имеют равное право быть выслушанными» (1964).

Распространенной формой правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах являются уставы муниципальных образований (муниципальные хартии). Право муниципалитетов применять и изменять свои уставы (хартии) может устанавливаться как конституцией, так и законами. В них закрепляются правовые нормы, которые носят обязательный характер для всех юридических и физических лиц муниципального образования. Они не должны противоречить конституции, законам и иным нормативным правовым актам органов государственной власти . До вступления в силу уставы (хартии) должны быть утверждены или зарегистрированы соответствующими органами государственной власти.

В практике правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах все большее распространение получает административный договор. Он представляет собой соглашение органов муниципальной власти с другими юридическими лицами, выражающее волю сторон к установлению, изменению и прекращению их прав и обязанностей, к совершению либо воздержанию от совершения юридически значимых действий. Они заключаются в целях учреждения ассоциаций муниципальных образований, делегирования отдельных полномочий органов государственной власти муниципальным образованиям и наоборот, осуществления координации усилий сопредельных муниципальных образований при решении комплексных межтерриториальных проблем. Такие договоры содержат правовые нормы, регулирующие отдельные аспекты деятельности органов местного самоуправления. Тем самым повышается эффективность административно-правового воздействия органов местного самоуправления на экономические и социальные процессы муниципальных образований, на обеспечение жизнедеятельности местного населения.

В странах Африки, Океании. Северной и Южной Америки, где сохранилось общинное самоуправление коренных народов, до сих пор используются в качестве источников социального регулирования отношений по управлению местными делами обычаи и традиции. При рассмотрении споров между органами общинного самоуправления и государством суды обязаны учитывать местные обычаи и традиции. Это является важной гарантией конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления в доступных и понятных для населения формах.

Англосаксонская правовая система местного самоуправления

Наряду с общенормативными законами в англосаксонских странах принимаются в целях более эффективного регулирования деятельности органов муниципальной власти «местные» или «частные» парламентские акты (Local Acts). Инициаторами его издания выступают сами муниципалитеты. Поэтому каждый такой акт адресуется какомулибо конкретному муниципалитету.

Необходимость принятия частного акта возникает в двух случаях: во-первых, когда муниципалитет добровольно взял на себя обязательство служить в течение определенного времени полигоном для экспериментальной проверки общенормативного закона, который с учетом положительного опыта может быть потом распространен на все муниципальные образования страны; во-вторых, если муниципалитет находится в особых природно-географических условиях, а также если отличается уровнем социально-экономического развития, этническим составом населения и т.д.

С частными парламентскими актами сходны по регулятивным функциям «адаптивные» законы (Adaptive Acts). Каждый такой закон содержит общие нормы и применяется на всей территории страны. Он адресован не органам местного самоуправления, а органам государственной власти или хозяйствующим субъектам. Но закон или отдельные его положения могут быть введены в действие на территории определенного муниципалитета. Делается это не автоматически, а специальной резолюцией парламента, которая может быть принята по просьбе представительного органа местного самоуправления. В таком порядке, например, были введены в действие нормы парламентского Закона о публичном здравоохранении 1907 г. и Закона об аренде 1968 г. на территории подавляющего большинства муниципалитетов Великобритании.

В странах с англосаксонской правовой системой процветает судебный прецедент. Нормы права создаются судьями при вынесении решений по конкретным уголовным, гражданским и административным делам. Для квалификации правонарушения судьи подбирают в первую очередь сходный судебный прецедент и лишь при его отсутствии соответствующую правовую норму. На основании судебного прецедента суд может не признать наличия у муниципалитета определенных полномочий, отменить правовые акты органов местного самоуправления, запретить совершение каких-либо незаконных действий. Изучение и анализ ранее принятых решений позволяет использовать их в обосновании последующих решений, что обеспечивает эффективность, предсказуемость и единство судебной практики.

Судебные прецеденты выполняют как нормотворческую функцию, так и функцию официального толкования правовых норм. При вынесении решения по конкретному делу в сфере осуществления местного самоуправления суд может сформулировать новые нормы или истолковать и разъяснить смысл и содержание норм действующего законодательства. Толкуя нормы права, суд может их значительно изменить, наполнить новым содержанием.

Широкое распространение в англосаксонских странах получили хартии (уставы) муниципальных образований. В США и Великобритании хартии приняли уже практически все муниципалитеты. Согласно сложившейся традиции хартии по форме напоминают инкорпоративные акты. В их содержание включаются по тематическому принципу правовые институты парламентских законов, частные акты и наиболее важные решения представительных органов местного самоуправления.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в англосаксонских странах носит преимущественно косвенный характер. На местах отсутствуют назначаемые сверху представители государственной администрации , уполномоченные осуществлять опеку над органами муниципальной власти. Исключением из общего правила служит Индия.

Значительными особенностями в странах с иберийской системой местного самоуправления отличается порядок осуществления контроля за деятельностью муниципальных органов власти. Поскольку глава муниципии по должности является и председателем совета, он обладает широкими возможностями не допускать принятия решений не только по мотивам их незаконности, но и нецелесообразности. Для этого используются как правовые, так и организационные формы контроля за деятельностью совета, предусмотренные регламентом его работы.

Кроме того, глава муниципии может обратиться в органы конституционного или административного контроля с заявлением о признании решения представительного органа местного самоуправления незаконным. В Перу мэр муниципии обращается в таких случаях в Конституционный трибунал, который обладает исключительным правом определять конституционность законов, актов исполнительной власти и муниципальных орданансов. Аналогичная процедура оспаривания решений представительных органов местного самоуправления предусмотрена Конституцией Эквадора 1998 г. Разница заключается лишь в том, что Конституционный трибунал Эквадора рассматривается не как часть судебной власти , а как особый контрольный институт, юрисдикция которого распространяется на решения всех органов государственной и муниципальной власти страны.

В Уругвае алькальд муниципии может обратиться с заявлением об аннулировании правового акта представительного органа местного самоуправления в Трибунал административных споров, если он считает, что оспариваемый акт является незаконным или принят в результате злоупотребления властью.

При осуществлении административного контроля главы муниципий в странах с иберийской системой местного самоуправления могут обращаться в органы центральной власти с предложениями о роспуске тех советов, которые систематически нарушают законы или не могут собраться на свои заседания. Решение о роспуске совета принимает парламент или правительство.

Характерная особенность иберийской системы местного самоуправления состоит и в том, что в осуществлении контроля за деятельностью органов муниципальной власти принимает участие население. В Перу, например, население каждой муниципии наделено правом обращаться в Конституционный Трибунал с запросом о конституционности муниципального ордонанса. Для этого достаточно собрать под петицией не менее 1% подписей жителей соответствующей муниципии, обладающих активным избирательным правом .

Во многих странах Латинской Америки в порядке осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления избирателям предоставлено право отзывать депутатов советов и глав муниципий досрочно. Основаниями отзыва могут быть грубое нарушение конституции и законов, решений органов местного самоуправления, самоустранение от выполнения наказов избирателей и своих обязанностей, совершение действий, порочащих звание депутата или главы муниципии.

География распространения иберийской системы местного самоуправления весьма обширна. Несмотря на отказ Испании и Португалии от данной системы, она, тем не менее, сохранилась в 17 странах Латинской Америки, в том числе в таких крупнейших, как Аргентина, Бразилия, Чили, Колумбия. В силу исторических причин она не сложилась лишь в бывших колониях Великобритании (Антигуа и Барбуда, Барбадос, Гайана, Ямайка и др.), в бывших заморских территориях Франции (Гаити) и на Кубе, где местное самоуправление вообще отсутствует.

Не вписывается в общую схему распространения иберийской системы местного самоуправления Мексика. Хотя Мексика является испаноязычной страной Латинской Америки, в ней действует континентальная система местного самоуправления. Этот феномен объясняется тем, что Мексика, добившись в 1821 г. независимости, избрала в качестве модели законодательство не бывшей метрополии - полуфеодальной Испании, а буржуазной Франции. Идея создания логически стройной системы кодифицированного права , выдвинутая французскими просветителями и юристами, была созвучна либеральным настроениям молодой мексиканской буржуазии. В этой связи в основу правовой системы местного самоуправления Мексики была положена конституционная традиция Франции. Она и обусловила появление в Западном полушарии классической модели континентальной правовой системы местного самоуправления.

Смешанные правовые системы местного самоуправления

В большинстве зарубежных стран сложились смешанные правовые системы местного самоуправления. В зависимости от доминирующих признаков в структуре каждой национальной системы местного самоуправления их можно подразделить на три вида.

Первый вид представлен европейской правовой системой местного самоуправления, которая имеет сходство как с континентальной, так и с англосаксонской моделями. Она утвердилась в Германии, Австрии, Венгрии, Македонии, Норвегии, Словении, Финляндии и в ряде других стран Европы. Ее сходство с континентальной системой проявляется в формах правового регулирования местного самоуправления, способах определения компетенции муниципальных образований и выборных органов власти, порядке осуществления контроля за их деятельностью. С англосаксонской системой ее сближает отсутствие соподчиненности муниципальных образований, множественность моделей местного самоуправления, большая самостоятельность местных органов власти в решении оперативных вопросов.

Для европейской системы типичными формами правового регулирования местного самоуправления являются конституции, комплексные законы, положения о муниципальных образованиях, отраслевые законы, нормативные правовые акты министерств и ведомств. В случае обнаружения неточностей или пробелов в законодательстве о местном самоуправлении применяются решения конституционных судов, которые фактически носят нормативный характер.

Согласно конституционной традиции Франции местное самоуправление в странах континентальной Европы рассматривается как государственное управление на муниципальном уровне, как форма реализации общих функций публичного управления. С учетом этой традиции сформулированы нормы ст. 137 Конституции земли Гессен: «Общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона» (п. 1).

Аналогичный подход к пониманию местного самоуправления заложен в ст. 116 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г. В ней община определяется как территориальная единица с правом самоуправления и одновременно как административная единица, в пределах которой осуществляется государственное управление на муниципальном уровне.

Современное законодательство Норвегии также рассматривает местное управление и самоуправление в отношении коммун и губернских коммун как единое целое, как форму публичного управления на местах (§ 3 Закона о коммунах и фюлкескоммунах 1992 г.). Кроме того, производный характер коммун и их зависимость от государства означают, что в Норвегии только государство может принять решение об учреждении новой или размежевании старых коммун. Делается это в целях повышения эффективности публичного управления на муниципальном уровне.

При таком подходе к пониманию местного самоуправления используется хорошо известный в законодательной практике стран с континентальной правовой системой муниципальной власти негативный способ закрепления компетенции территориальных сообществ: «Все, что прямо не запрещено законом, разрешено». Этот способ применяется и для определения объема полномочий выборных органов местного самоуправления, компетенция которых является производной от компетенции муниципальных образований.

С учетом богатого опыта стран с континентальной системой местного самоуправления в странах, где утвердилась европейская система муниципальной власти, в отдельных звеньях административно-территориального устройства местные органы власти могут вообще не создаваться. Так, в уездах Финляндии органы местного самоуправления законодательством не предусмотрены: это полицейские и судебные округа.

В странах с европейской системой самоуправления контроль за деятельностью органов муниципальной власти осуществляется по модели континентальной системы. В соответствии с национальным законодательством функции административного надзора возлагаются на специально уполномоченных лиц, назначаемых государством. В Австрии такими лицами являются управляющие округами, в Финляндии - губернаторы, в Дании - амтсманы и т.п. В Германии и Норвегии для осуществления административного надзора создаются коллегиальные органы государственной власти. Однако их надзор ограничивается лишь обеспечением соответствия решений органов местного самоуправления требованиям закона. Надзор за правильностью и профессиональностью деятельности органов местного самоуправления допускается только в случаях реализации полномочий, переданных им государством (ст. 140 Конституции Словении).

Вместе с тем на правовой статус муниципальных образований стран с европейской системой местного самоуправления, характер взаимоотношений их представительных и исполнительных органов большое влияние оказала англосаксонская правовая система устройства муниципальной власти. Здесь, как правило, отсутствует соподчиненность муниципальных образований, конституциями и законами допускаются различные модели местного самоуправления. В частности, в ст. 114 Конституции Македонии записано, что в общинах могут быть организованы различные формы местного самоуправления. В Германии на основе зарубежного опыта сложились четыре модели местного самоуправления в общинах федеральных земель: модель магистрата, северогерманская система совета, модель бургомистра и южногерманская модель. Они различаются по таким существенным признакам, как взаимоотношения представительного органа муниципальной власти с органами управления. Сходные модели местного самоуправления существуют в США на уровне муниципалитета.

Для стран с европейской системой местного самоуправления характерна большая самостоятельность органов муниципальной власти в решении вопросов местного значения, в осуществлении оперативного управления. Как сказано в Законе об общине вольной земли Саксония 1993 г. (в ред. 1996 г.): «Община выполняет все общественные задачи по своему усмотрению и создает все учреждения, необходимые для социального, культурного и экономического процветания членов общины, в случае если это не противоречит действующему законодательству… Если государство обязывает общину к выполнению дополнительных задач, то предусмотрена финансовая компенсация ее усилий» (§ 2). Согласно Основному закону Финляндии 1999 г. руководство коммунами в стране «должно основываться на самоуправлении жителей коммун» (§ 121).

Вторым видом смешанных правовых систем местного самоуправления является дуалистическая система. Ее характерная особенность заключается в том, что она складывалась в процессе противоречивого взаимодействия англосаксонской и континентальной систем местного самоуправления с традиционными системами общинного самоуправления. Правящая элита бывших колоний стремилась заимствовать англосаксонскую или континентальную систему местного самоуправления, но ей противостояла родоплеменная знать, стремившаяся сохранить общинное самоуправление, независимое от государственной власти. В результате появился гибрид совершенно разных моделей устройства муниципальной власти, которые с большим трудом интегрируются в национальные правовые системы местного самоуправления. Тем не менее этот вид смешанных систем местного самоуправления получил значительное распространение в странах Африки, бывших колониях Великобритании и Франции. Его восприняли Бурунди, Габон, Гамбия, Гана, Гвинея, Мавритания, Мозамбик, Сейшельские Острова, Того, Тунис и Экваториальная Гвинея.

Основными формами правового регулирования отношений по осуществлению муниципальной власти в странах с дуалистической системой местного самоуправления являются конституции, законы, декреты правительства, уставы (хартии) муниципальных образований, обычаи и традиции, мусульманско-правовая доктрина. В Гане, например, главными элементами правовой системы местного самоуправления являются английское общее право и обычное африканское право. Поэтому органы местного самоуправления во всех звеньях административно-территориального устройства страны формируются на принципах англосаксонской правовой системы. В муниципальных образованиях нет назначаемых должностных лиц, специально уполномоченных осуществлять административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Однако согласно местным традициям в сельских, городских, муниципальных (группа поселений), окружных и областных советах 50% мест занимают по собственному праву вожди племен.

В системе местного самоуправления Туниса преобладают элементы континентальной системы. По примеру Франции в коммунах органами местного самоуправления являются выборные муниципальные советы. Исполнительную власть в коммуне возглавляет мэр, который избирается советом или непосредственно населением. Провинциями управляют губернаторы, назначаемые президентом Туниса по представлению министра внутренних дел, которые осуществляют административный контроль за деятельностью местных органов власти. Но параллельно действуют на основании мусульманской правовой доктрины советы шейхов, выступающие в качестве органов общинного самоуправления.

Третьим видом смешанных правовых систем местного самоуправления является плюралистическая система. Как видно из самого названия, она интегрирует в своем составе элементы практически всех систем местного самоуправления. В классическом виде данная система существует в Японии.

Формы правового регулирования местного самоуправления в Японии сложились под влиянием как англосаксонской, так и континентальной системы. В соответствии с традицией англосаксонских стран, полномочия местных органов власти Японии закрепляются отраслевыми законами, регулирующими отношения в конкретных областях хозяйственного и социально-культурного строительства. Парламент Японии в порядке ст. 95 Конституции принимает и частные законы, адресованные отдельным административно-территориальным единицам.

Вместе с тем в Японии действует комплексный Закон о местной автономии 1947 г., который закрепляет основные принципы организации местного самоуправления в стране, определяет общую компетенцию местных органов власти. Эта особенность характерна главным образом для стран с континентальной системой местного самоуправления.

Система местных органов власти в Японии построена по англосаксонской модели. В административно-территориальных единицах, обладающих правом местного самоуправления, население избирает префектуральные, городские, сельские и поселковые собрания. В мелких общинах функции представительных органов местного самоуправления возлагаются на общие собрания избирателей. На муниципальные должности глав исполнительной власти в таком же порядке избираются префекты (губернаторы), мэры и старосты сельских и поселковых общин. Назначаемых из центра должностных лиц нет ни в одной административно-территориальной единице страны. Тем не менее губернатор префектуры может быть отрешен от должности премьер-министром Японии, а мэр города и староста сельской или поселковой общины - губернатором. В этом положении нашла свое законодательное выражение национальная правовая традиция Японии о конфуцианско-патерналистских отношениях в системе публичной власти, которая в своих основных чертах сформировалась в эпоху Мэйдзи.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления в Японии осуществляется на принципах иберийской правовой системы. В нем принимают участие не только финансовые и судебные органы государства , но и непосредственно население. Так, согласно Закону о местной автономии 1947 г. по требованию не менее одной трети избирателей административно-территориальной единицы должен быть назначен референдум на предмет отзыва главы исполнительной власти. Избиратели могут также войти в комиссию по контролю за выборами с предложением о роспуске местного собрания. В установленных законом случаях комиссия обязана назначить голосование по данному вопросу. Если большинство избирателей поддержит внесенное в комиссию предложение, то местное собрание распускается. Закон содержит лишь оговорку, что роспуск собрания или отзыв должностных лиц могут осуществляться только по истечении одного года с момента начала их деятельности.

Таким образом, плюралистическая система местного самоуправления современной Японии сформировалась под влиянием англосаксонской, континентальной, иберийской и национальной правовых традиций. Тем не менее, определяющим является влияние англосаксонского права. Это объясняется тем, что проекты Конституции Японии 1946 г. и Закона о местной автономии 1947 г. разрабатывались под руководством оккупационных властей США.

Контрольные вопросы

1. В чем заключается специфика правового регулирования местного самоуправления в федеративных государствах?
2. Каковы особенности англосаксонской правовой системы местного самоуправления?
3. В чем заключаются особенности континентальной правовой системы местного самоуправления?
4. Чем иберийская правовая система местного самоуправления отличается от континентальной?

Решите казусы

Конгресс США принял закон о дополнительных полномочиях муниципальных корпораций. Верховный суд штата Айова выразил свою правовую позицию, в соответствии с которой «муниципальные корпорации получают полномочия от легислатур штатов». Решите дело.

Алькальд Городского совета Барселоны был назначен горожанами на сходе и утвержден в должности советниками городского Совета. Прокурор Барселоны обжаловал в суд указанные решения. Прав ли прокурор?

Городской совет Бирмингема ввел муниципальный налог за проезд иногородних большегрузных автомобилей по территории города и не учел норму судебного прецедента, согласно которому: «Нет права взимать налоги без разрешения Парламента Его Величества». Как должны поступить налогоплательщики ?

Сельская община проиграла Правительству Танзании в суде дело о местном обычае, связанном с ритуальными танцами у костра в период праздника урожая. Прав ли суд?

В Японии сложилась плюралистическая система самоуправления, которая интегрирует в своем составе элементы практически всех систем местного самоуправления. Например, мэр города и староста сельской и поселковой общины могут быть отрешены от должности губернатором. Какая национальная правовая традиция Японии нашла свое законное выражение в этом примере?