С.Б.Осипова

Аннотация. Доказывается необходимость при определении государственных нужд указывать на наличие пределов отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам. Такими пределами должны выступать цели формирования заказов во взаимосвязи с задачами, которые призваны решаться путем размещения данных заказов; субъекты, чьи потребности могут служить основой государственного заказа; способы размещения заказов.

Ключевые слова: государственные нужды, нужды федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации, субъекты государственных нужд, бюджетное учреждение, бюджетные средства.

Осуществление внутренних и внешних функций современного российского государства требует вступления в гражданско-правовые отношения, в том числе и посредством размещения государственного заказа. Институт государственного заказа используется для удовлетворения наиболее важных потребностей общества и государства.
Данный институт представляет собой однородные по фактическому содержанию нормы, регулирующие правоотношения, связанные с определением государственных потребностей в товарах, работах, услугах (государственные нужды); формированием заказов на поставку товаров; размещением государственных заказов; заключением и исполнением государственных контрактов на основе размещенных заказов.
Во внутренней системе норм о государственных закупках усматриваются различные элементы системы, требующие научного анализа. Понятие «государственные нужды» является ключевым элементом системы государственного заказа.

Государственные нужды отличаются разнообразием и могут включать в себя потребности в материальных и нематериальных благах: движимом и недвижимом имуществе, природных ресурсах, результатах интеллектуальной деятельности, научных исследованиях и экспериментальных разработках, проектных и изыскательских работах, оказании медицинской, юридической и иной помощи, строительстве различных объектов социально-культурного и иного назначения, объектов, необходимых для обороны, создании объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения.

Состав государственных нужд может меняться в зависимости от политических и экономических условий. Тем не менее в любом случае цели формирования государственных заказов носят общественно значимый характер: решение общенациональных вопросов, обеспечение обороноспособности и безопасности государства и т. п.

Для определения понятия государственных нужд необходимы четкие критерии, поскольку государственные заказы связаны с
расходами бюджетных средств. К сожалению, действующее законодательство, как, впрочем, и более ранние законодательные акты, не предлагает четких критериев определения государственных нужд.

Если обратить внимание на нормы ранее действовавшего Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», то видно, что под государственными нуждами имелись в виду заказы, необходимые для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков, для исполнения международных обязательств Российской Федерации, а также реализация межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация либо субъекты Российской Федерации.

Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов РФ понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

Более ранняя редакция указанного закона не содержала указания на нужды бюджетных учреждений, однако указывала, что государственными нуждами являются потребности, обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами соответствующего публично-правового образования. Это положение активно критиковалось в научной литературе и в последней редакции закона было устранено.

В свою очередь первоначальная редакция ст. 3 Федерального закона о размещении заказов не включала в перечень государственных нужд нужды государственных заказчиков.

Иные принципы использовались при определении государственных нужд в Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Основной акцент был сделан на вопросах решения наиболее важных задач государства: жизнеобеспечение страны; обороны и безопасности; реализации федеральных и межгосударственных целевых программ (п. 1 ст. 1 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»). Помимо этого формулировались цели: создание и поддержание государственных материальных резервов; поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации; обеспечение экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических обязательств; реализация федеральных целевых программ.

Таким образом, законодатель, формулируя цели и задачи удовлетворения государственных нужд, определял границы возможного использования государственных заказов.

Такие же принципы были заложены при определении государственных нужд в Законе РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Однако задачи определялись более широко — это решение общенациональных проблем, реализация социально-экономических, оборонных и научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач (ст. 1 указанного закона).

В первоначальной редакции Гражданского кодекса РФ в ст. 525 также содержалось понятие государственных нужд. Среди основных признаков, выделяемых для характеристики государственных нужд, указывалось на наличие потребности Российской Федерации в тех или иных товарах, работах, услугах и обеспечение финансирования из средств бюджетов и внебюджетных источников.

На сформулированные выше признаки государственных нужд указывалось и в других законодательных актах. Например, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 213-Ф3 (ред. от 06.12.2011) «О государственном оборонном заказе» оборонный заказ предусматривает поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества и т. п. Помимо этого закон предусматривает не только цели государственных закупок, но и конкретизирует виды товаров, работ, услуг, которые могут производиться в целях выполнения оборонного заказа (ст. 2 Федерального закона № 213-Ф3).

В научной литературе также нет единства в определении понятия государственных нужд и выделении критериев отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам.

Так, Л.В. Андреева определяет государственные нужды как «потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий как государства, так и государственных заказчиков» (цит. по: ).

П.С. Тарабаев характеризует федеральные государственные нужды как «финансируемые за счет средств федерального бюджета потребности Российской Федерации и государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для реализации государством своей публичной функции, удовлетворяемые, как правило, посредством заключения на основе торгов государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг» .

А.В. Яровой полагает, что государственные нужды — это «потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, сформированные в процессе планирования финансово-экономической деятельности на определенный в соответствующей целевой программе срок, для осуществления и защиты того или иного государственного (общественного) интереса, обеспечиваемые за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования» .
Как следует из определения, критериями определения государственных нужд выступают наличие специфических источников финансирования, порядок формирования потребности, наличие в основании целевой программы.

Однако анализ научной литературы показывает отсутствие единого перечня критериев отнесения потребностей к государственным нуждам и, как следствие, единого понимания государственных нужд.

Нерешенность указанной проблемы приводит к тому, что суды крайне редко обсуждают вопрос о том, в чьих интересах действовал государственный орган либо бюджетное учреждение, заключая какой-либо договор.

В науке представлены две полярно противоположные точки зрения.
Представители первого направления категорически отрицают возможность разделения субъектов государственных нужд. Так, по мнению Л.В. Андреевой, «государственный аппарат не может иметь собственные интересы, отличающиеся от общегосударственных интересов» .

Представитель другой точки зрения В.А. Болдырев указывает, что «в полной мере логично и соответствует духу права понимание под государственными нуждами не только нужд Российской Федерации и ее субъектов, но и нужд государственных заказчиков — государственных органов и бюджетных учреждений» .

Следовательно, статус бюджетного учреждения на момент принятия Федерального закона о размещении заказов в действующей редакции достаточно серьезно отличается от статуса бюджетного учреждения, существовавшего ранее, по трем ключевым показателям: бюджетное учреждение вправе вести приносящую доход деятельность; вправе самостоятельно распоряжаться полученными средствами; несет самостоятельную имущественную ответственность.

При этом статус бюджетного учреждения свидетельствует о том, что бюджетное учреждение может иметь и интересы, и нужды, отличные от государственных. А это, в свою очередь, ставит под сомнение целесообразность отнесения нужд бюджетных учреждений к государственным нуждам.

По нашему мнению, государственные нужды могут быть только у Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но никак не у государственных заказчиков или бюджетных учреждений, являющихся специальными субъектами, действующими для осуществления функций РФ и субъектов РФ при размещении заказов. Безусловно, у органов исполнительной власти, бюджетных учреждений могут возникать собственные потребности в товарах, работах, услугах, и эти потребности могут быть одноименными относительно потребностей публично-правового образования. Однако в этом случае Федеральный закон о размещении заказов применяться не должен. Так как речь идет о гражданском обороте, отношения должны регулироваться гражданским законодательством, которое, к слову сказать, содержит необходимое количество пределов и ограничений, позволяющих избежать злоупотребления в данной сфере.

В Законе о федеральном бюджете на планируемый период всегда предусматриваются федеральные государственные нужды, в том числе перечень федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, и объемы их финансирования из федерального бюджета. В оборонном заказе определяются потребности государства в оборудовании, сырье, других товарах, предназначенных для нужд обороны РФ.

Государственные нужды субъектов Российской Федерации определяются органами государственной власти субъектов РФ. При этом речь идет о продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ. Поставки продукции для региональных нужд обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых ими для этих целей.

Таким образом, государственный заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг размещается лишь тогда, когда на его выполнение выделены в соответствующем бюджете, внебюджетных источниках необходимые финансовые ресурсы и они отражены в Законе о бюджете.

Иски акционеров о признании недействительными сделок, заключенных акционерными обществами, могут быть удовлетворены в случае представления доказательств, подтверждающих нарушение прав и законных интересов акционера .
Конечно, невозможно отразить все государственные потребности в одном законе. Необходимо отметить, что Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» сделал попытку конкретизировать потребности РФ, классифицируемые как государственные нужды. Так, в Приложении 18 указываются целевые программы, которые подлежат финансированию, и объем финансирования. Например, на обеспечение реализации Федеральной целевой программы «Культура России (2012-2016 годы)» должно быть направлено 21 758 522,9 тыс. руб., на федеральную целевую программу «Мировой океан» — 1 283 800,0 тыс. рублей.

Конечно же, расписать все потребности и нужды Российской Федерации в одном законе невозможно, поэтому большинство расходов не расписано, а указано одной строкой. Например, высшее и послевузовское профессиональное образование — 5 413 000,7 тыс. руб., или иные закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд — 2 537 800,0 тыс. рублей.

Соответственно, чтобы исполнители закона могли четко исполнить его указания, им нужны правовые ориентиры, коими в нашем случае являются цели и задачи осуществления закупок. При этом мы не выступаем сторонниками установления закрытого перечня государственных потребностей. Общество постоянно развивается, у него меняются потребности, и установление четкого перечня невозможно.
Проведенный анализ позволяет нам сделать следующие выводы.

В настоящее время категория «государственные нужды» включает слишком широкую сферу правоотношений с участием не только государственных органов, но и любых иных получателей бюджетных средств. Полагаем, что такой подход противоречит основной цели госзаказов — исполнению наиболее важных государственных функций. Отсутствие учета целевой направленности осуществляемых расходов получателями бюджетных средств представляется неоправданным и создает возможность коррупции в данной сфере в силу невозможности осуществления контроля за расходами всех получателей указанных средств.

Полагаем, что перечень государственных нужд должен быть привязан к целевой направленности поставок продукции, производства работ, оказания услуг. Цель любого государства — это создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ); защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов субъектов, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 2 ст. 1 ГК РФ). Обращаем внимание, что мы сознательно отказались от цели, указанной в Законе о размещении заказов: исполнения функций государства. Исполнение функций — это не цель, а средство достижения цели. В противном случае исполнение функций государства становится самоцелью.

В свою очередь обозначенные цели должны быть конкретизированы за счет формулирования задач государственных закупок. К таким задачам необходимо относить: создание и поддержание государственных материальных резервов Российской Федерации; поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности государства; обеспечение исполнения международных обязательств Российской Федерации; реализация федеральных целевых программ (социально- экономических, научно-технических, природоохранных и других).

Таким образом, при определении государственных нужд следует указывать на наличие пределов отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам. Такими пределами должны выступать цели формирования заказов во взаимосвязи с задачами, которые призваны решаться путем размещения данных заказов; субъекты, чьи потребности могут служить основой государственного заказа; способы размещения заказов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Андреева, Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование / Л. В. Андреева. — М. : Волтерс Клувер, 2009. — 296 с.
2. Болдырев, В. А. Юридические лица — несобственники в системе субъектов гражданского права / В. А. Болдырев. — Омск: Омская академия МВД России, 2010. — 340 с.
3. Иншакова, А. О. К вопросу о применении обеспечительных мер по корпоративным спорам в свете реформирования антирейдерского законодательства / А. О. Иншакова // Законы России. — 2010.- № 7. — С. 38-43.
4. Кайль, А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постатейный) / А. Н. Кайль. — Доступ из справ.-пра- вовой системы «КонсультантПлюс», 2008.
5. Тарабаев, П. С. Гражданско-правовое регулирование поставки товаров для федеральных государственных нужд: дис. … канд. юрид. наук / Тарабаев Павел Сергеевич. — Екатеринбург, 2008. — 180 с.
6. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» от 30 ноября 2011 г. № 371-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2011. — 5 дек. — № 49 (ч. 4), ст. 7049.
7. Яровой, А. В. Поставка товаров для государственных нужд: дис. … канд. юрид. наук / Яровой Александр Валерьевич. — Екатеринбург, 2005. — 202 с.

Вестник Волгоградского Государственного университета. Серия 5, Юриспруденция 2015. № 1 (26)

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственные нужды, муниципальные нужды и нужды бюджетных учреждений

1. Часть 1 комментируемой статьи (ст. 3) определяет для целей законодательства о размещении заказов понятие "государственные нужды". Данное понятие, как и понятие "муниципальные нужды", раскрыто путем обозначения признаков потребностей соответствующих субъектов (публично-правовых образований - России, субъектов РФ и муниципальных образований, а также государственных и муниципальных заказчиков). Следует отметить, что слова "нужды" и "потребности" для отношений, связанных с размещением заказов, равнозначны, так как их семантические поля для этих целей совпадают. Так, в широко известном словаре русского языка Ожегова С.И. слово "потребность" определено как "надобность, нужда в чем-нибудь, требующая удовлетворения", а слово "нужда" в одном из его значений - "то же, что и потребность" (понятно, что здесь не рассматривается другое значение данного слова - "недостаток в необходимом, бедность"). Тем не менее, в правовом регулировании законодатель предпочел использовать понятие "нужды".

Исходя из определенных в ст.5 Конституции РФ основ конституционного строя в комментируемом Законе понятие "государственные нужды" охватывает собой понятия "федеральные нужды" и "нужды субъектов РФ".

В качестве признаков, совокупность которых характеризует потребности в качестве федеральных нужд, в ч.1 комментируемой статьи указаны:

1) субъект потребности - Россия как публично-правовое образование или государственный заказчик федерального уровня;

2) источник обеспечения потребности - средства федерального бюджета или внебюджетного источника финансирования;

3) предмет потребности - товары, работы, услуги, необходимые для осуществления функций и полномочий России, государственных заказчиков (в т. ч. для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств России, в т. ч. для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Россия. Цели поставок продукции для федеральных государственных нужд определены в п.2 ст.1 Закона 1994 г. о поставках продукции для федеральных государственных нужд (в ред. Закона 2006 г. N 19-ФЗ).

Признаками, совокупность которых характеризует потребности в качестве нужд субъектов РФ, часть 1 комментируемой статьи называет:

1) субъект потребности - субъект РФ как публично-правовое образование или государственный заказчик регионального уровня;

2) источник обеспечения потребности - средства бюджета субъекта РФ или внебюджетного источника финансирования;

3) предмет потребности - товары, работы, услуги, необходимые для осуществления функций и полномочий субъектов РФ, государственных заказчиков, в т. ч. для реализации региональных целевых программ.

Следует отметить, что в соответствии с Законом 2007 г. N 218-ФЗ из комментируемой статьи исключено указание на то, что государственными нуждами и муниципальными нуждами являются потребности, обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами соответствующего публично-правового образования - России, субъекта РФ или муниципального образования. Этим же Законом в комментируемую статью включено указание на государственных заказчиков и муниципальных заказчиков.

Данные изменения предопределены принятием в рамках проведения комплексной реформы бюджетного процесса Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, изложившего практически полностью в новой редакции БК РФ. Как установлено в п.2 ст.72 данного Кодекса в действующей редакции, государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных п.3 данной статьи. Согласно новому определению, данному в ст.6 БК РФ, лимит бюджетных обязательств - это объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) (в свою очередь, Законом 2010 г. N 83-ФЗ внесено изменение; см. ниже).

В п.3 ст.72 БК РФ (в ред. Закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ) предусмотрено, что в случае, если предметами государственного (муниципального) контракта являются поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, на срок реализации указанных программ (проектов), а также в соответствии с решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом Правительством РФ (соответствующим актом является постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 978 "Об утверждении Правил принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом"* (41), в последующем вносились изменения); государственные или муниципальные заказчики вправе заключать государственные или муниципальные энергосервисные договоры (контракты), в которых цена определена как процент от стоимости сэкономленных энергетических ресурсов, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств; расходы на оплату таких договоров (контрактов) планируются и осуществляются в составе расходов на оплату соответствующих энергетических ресурсов (услуг на их доставку).

С 1 января 2011 г. Законом 2010 г. N 83-ФЗ часть 2 комментируемой статьи дополнена определением понятий "нужды федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов РФ". Согласно данному положению под такими нуждами понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов РФ потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений. При этом прямо указано, что источник финансового обеспечения таких потребностей значения не имеет. Необходимость дополнения вызвана тем, что в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2010 г. N 83-ФЗ, бюджетные учреждения рассматриваются как "иные" заказчики (см. коммент. к ст.4 Закона). Этим же Законом 2010 г. N 83-ФЗ в приведенном выше определении понятия "лимит бюджетных обязательств", данном в ст.6 БК РФ, указание на бюджетное учреждение заменено указанием на казанное учреждение.

В качестве предмета потребностей, составляющих государственные нужды, муниципальные нужды и нужды бюджетных учреждений, в комментируемой статье названы такие виды объектов гражданских прав, как товары, работы и услуги. Понятия "товар", "работа" и "услуга" не определены ни в ГК РФ и БК РФ, на которых основывается комментируемый Закон, ни в комментируемом Законе, ни в иных актах законодательства о размещении заказов, в связи с чем представляется допустимым использовать определения указанных понятий, данные в п.3-5 части первой НК РФ для целей налогообложения (тем более, что эти определения согласуются с положениями части второй ГК РФ):

товаром признается любое имущество, реализуемое либо предназначенное для реализации (п.3);

муниципальная нужда субъект российский

работой признается деятельность, результаты которой имеют материальное выражение и могут быть реализованы для удовлетворения потребностей организации и (или) физических лиц (п.4);

услугой признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности (п.5).

Следует отметить, что исходя из мнения Минэкономразвития России, выраженного в письме от 10 апреля 2007 г. N Д04-1322* (42) (также направлено письмом Федерального казначейства от 20 апреля 2007 г. N 42-7.1-15/9.1-142* (43)), предмет потребностей, составляющих нужды заказчиков, товарами, работами и услугами не ограничивается. В частности, в указанном письме идет речь о том, что в соответствии с требованиями комментируемого Закона должно осуществляться размещение заказа на аренду объектов недвижимости. Однако в письме от 2 октября 2007 г. N 14902-АП/Д04 "О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ применительно к отношениям, связанным с арендой имущества"* (44) Минэкономразвития России указало, что договор аренды не может быть отнесен к договору возмездного оказания услуг, а арендные отношения - к обязательствам, опосредующим возмездное оказание услуг.

Исполнение контракта может предусматривать приобретение заказчиком права на объекты интеллектуальной собственности, которыми согласно п.1 ст.1225 части четвертой ГК РФ являются результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, которым предоставляется правовая охрана. Возможность приобретения заказчиком права на объекты интеллектуальной собственности в связи с исполнением контракта предусмотрена положениями п.1 ст.1298, п.1 ст.1373 и ст.1471 данного Кодекса.

2. Исходя из ст.12 Конституции РФ, в которой определена одна из основ конституционного строя, комментируемый Закон использует самостоятельное понятие "муниципальные нужды", отделяя его от понятия "государственные нужды". Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"* (45), на что и указано в его преамбуле.

В качестве признаков, совокупность которых характеризует потребности в качестве муниципальных нужд, часть 2 комментируемой статьи называет:

1) субъект потребности - муниципальное образование или муниципальный заказчик;

2) источник обеспечения потребности - средства местного бюджета или внебюджетного источника финансирования;

3) предмет потребности - товары, работы, услуги, необходимые для решения вопросов местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, либо функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Аналогично сказанному выше следует отметить, что с 1 января 2011 г. Законом 2010 г. N 83-ФЗ часть 2 комментируемой статьи дополнена определением понятия "нужды муниципальных бюджетных учреждений". Согласно данному положению под такими нуждами понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений. При этом прямо указано, что источник финансового обеспечения таких потребностей значения не имеет. Необходимость дополнения вызвана тем, что в соответствии с изменениями, внесенными Законом 2010 г. N 83-ФЗ, бюджетные учреждения рассматриваются как "иные" заказчики (см. коммент. к ст.4 Закона

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Государственные и муниципальные нужды как основа государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. Участники правоотношений этой отрасли. Особенности гражданско-правовых санкций в таких правоотношениях.

диссертация , добавлен 18.12.2011


Договор контрактации как правовое средство обеспечения нужд государства в сельскохозяйственной продукции. Юридические особенности договора контрактации. Обязанности участников договора. Государственные нужды, государственная закупка на федеральном уровне.

курсовая работа , добавлен 11.03.2011


Понятие правовой основы местного самоуправления (МСУ). Конституция, законы и правовые акты Российской Федерации и ее субъектов о МСУ. Муниципальные правовые акты как обязательные для исполнения на территории муниципального образования, их основные виды.

реферат , добавлен 07.06.2015


дипломная работа , добавлен 28.08.2014


Организация местного самоуправления в РФ. Принципы становления территориальной организации местного самоуправления. Административно-территориальное деление субъектов Федерации. Формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований.

курсовая работа , добавлен 29.06.2012


Понятие местного самоуправления. Правовые, территориальные, организационные, экономические основы местного самоуправления. Взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления. Особенности государственной поддержки местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 20.09.2012


Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 23.08.2007


Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации. Понятия и принципы местного самоуправления, его правовые, территориальные, финансово-экономические основы. Гарантии прав местного самоуправления и его ответственность.

курсовая работа , добавлен 26.02.2009


Понятие местного самоуправления, его признаки, принципы, функции. Развитие правовой доктрины. Правовые, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления на примере города Магнитогорска.

курсовая работа , добавлен 21.03.2013


Понятие "местное самоуправление", принципы его организации. Характеристика территорий муниципальных образований. Организационные основы местного самоуправления. Типы организаций муниципального управления в Российской Федерации, преимущества и недостатки.

Понятие "государственные нужды" является ключевым понятием государственных закупок.Термин "государственные нужды" появился в законодательстве России с переходом к рыночной экономике, основанной на различных формах собственности. Это не означает, что при административно-плановой системе ведения хозяйства не существовало общественных потребностей, удовлетворение которых обеспечивалось государством. Однако в тот период общественно-экономического развития господствовала концепция, согласно которой государство осуществляло руководство всеми сторонами экономической жизни: производством, обменом, распределением и потреблением.Соответственно, государственные и общественные интересы не разграничивались, и действовал единый централизованно-плановый механизм удовлетворения потребностей общества путем направления предприятиям плановых заданий по производству определенной продукции в необходимом объеме и распределения произведенной продукции по потребителям.

В конце 80-х гг. ХХ в. начавшийся процесс перестройки изменил представление об экономической роли государства. В рамках общего политического курса, проводимого государством и направленного на демократизацию всех сторон общественной жизни, формировалась новая система управления экономикой и организации деятельности государственных предприятий на принципах хозяйственного расчета и самофинансирования.Проводилась политика сокращения удельного веса государственных заказов в общем объеме производства продукции и расширения на этой основе самостоятельности предприятий в формировании производственной программы.Государственнымизакупками необходимо было охватывать лишь особо важные продукции.

Таким образом, термин "государственные нужды" как самостоятельное правовое понятие стал употребляться в законодательстве, опосредующем рыночные отношения.

Осуществляя закупки товаров в целях удовлетворения государственных нужд, государство действует в общественных интересах. В этом и состоит своеобразие сферы государственных закупок, поскольку государство участвует в имущественном обороте, выражая интересы общества.

Состав государственных нужд в зависимости от конкретных исторических и экономических условий может несколько изменяться. Однако, как показывает опыт, закупки осуществляются государством для решения общенациональных вопросов, обеспечения необходимого уровня обороноспособности, безопасности государства и решения крупных социально-экономических, научно-технических и иных задач.

Юридическийрежим обеспечения общественных и частных интересов создают нормативные правовые акты.

Термин "государственные нужды" упоминается в Конституции РФ . В ч. 3 ст. 35 Конституции РФ предусматривается возможность принудительного изъятия имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения.

Возможность изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд предусмотрена в Земельном кодексе РФ (ст. 9-11 и др.), Гражданском кодексе РФ (ст. 279).Понятие государственных нужд раскрывается в специальных нормативных актах, регулирующих поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд.

Впервые законодательное определение государственных нужд в товарах (работах, услугах) было предусмотрено в Законе РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд "sub_10035. С принятием данного закона была определена и государственная политика в области обеспечения государственных нужд с помощью рыночных механизмов путем применения частноправового метода регулирования. Государство отказалось от административных методов регулирования экономических отношений и перешло к договорным формам взаимодействия с предпринимателями.

13 декабря 1994 г. был принят Федеральный закон N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" , который устанавливает общие принципы и порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку не только товаров, но и работ и услуг для федеральных государственных нужд.Законом установлено два уровня государственных нужд - федеральные и региональные.

Также приняты федеральные законы и иные нормативные акты, регулирующие отношения по закупкам государством отдельных видов товаров для государственных нужд и содержащие определения государственных нужд в конкретных видах товаров.

Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" отражает цели осуществления государственных закупок, которыми являются удовлетворение сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием федеральных потребностей и потребностей субъектов Российской Федерации; выполнение федеральных программ развития агропромышленного производства, других экономических и социальных программ, направленных на снабжение населения продовольствием; обеспечение экспорта сельскохозяйственной продукции; формирование государственных резервов сельскохозяйственной продукции; обеспечение необходимого уровня продовольственного снабжения сил обороны и государственной безопасности.

Порядок формирования и использования государственного материального резерва регулируется специальным Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве "sub_10041.В составе продукции, закупаемой для удовлетворения государственных нужд, выделяются материальные ценности государственного материального резерва. Это особый федеральный запас материальных ценностей, предназначенных для использования в особом порядке, предусмотренном законом.В состав государственного материального резерва входят запасы материальных ценностей для мобилизационных нужд, запасы стратегических материалов и товарные запасы для обеспечения первоочередных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Потребности в продукции, работах и услугах, обеспечивающих необходимый уровень обороноспособности и государственной безопасности, предусматриваются в государственном оборонном заказе. Отношения по государственным закупкам продукции (работ, услуг) по обеспечению государственного оборонного заказа регулируются Федеральным законом от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" sub_10042.

Следующим этапом в развитии понятия государственных нужд следует считать принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" , который установил единый порядок размещения заказов как для государственных нужд (и федеральных, и региональных), так и муниципальных нужд, в т.ч. числе путем использования интернет-способов (zakupki.gov.ru).

Государственные нужды - обеспечиваемые за счет средств бюджета и внебюджетных источников потребности Российской Федерации, ее субъектов и государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления их функций и полномочий, а также для исполнения международных и иных обязательств.

Таким образом, понятие государственных нужд существенно расширилось и стало охватывать все выполняемые государством функции, как внутренние, так и внешние.

Классификацию государственных нужд можно проводить по различным основаниям: по уровням определения - федеральные и региональные, по видам - социальные и экономические, по способам удовлетворения - договорный и внедоговорный, по характеру воплощения - программные нужды и внепрограммные нужды, по содержанию - нужды в товарах, работах, услугах.

В последние годы высшими должностными лицами часто критиковалась практика реализации 94-ФЗ. Закон, который должен был облегчить саму процедуру удовлетворения государственных нужд, обеспечить ее прозрачность и свести к минимуму коррупционные факторы, на деле оказался плохо реализуемым. Недовольно не только общество, но и сами чиновники бизнесмены. Также закончился его антикоррупционный потенциал (с каждым годом растет контрактов, заключенных на внеконкурсной основе). Поэтому Минэкономразвития РФ в 2012 г. был разработан проект Федерального Закона "О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг". Одной из площадок ее опытной реализации была выбрана РБ. Основные отличия:

Во-первых, федеральная контрактная система администрирует весь жизненный цикл государственного заказа: планирование закупки, конкурсная процедура, выполнение контракта, аудит результатов. Впервые предлагается регламентировать действия по прогнозированию и планированию обеспечения государственных и муниципальных нужд, установить состав обязательных документов для этого.

Во-вторых, вводится персональная ответственность государственного заказчика не только за соблюдение процедур, но и за результаты исполнения контракта.

В-третьих, вводится более широкий набор инструментов размещения заказа и возможность определения процедуры отбора исполнителей госзаказчиком. Заказчик имеет возможность выбирать между несколькими равнозначными вариантами, что дает ему возможность учитывать конкретную ситуацию закупки.

В-четвертых, законом предусмотрено создание центра ценовой информации, будет осуществляться постоянный мониторинг рынка, и заказчики будут иметь возможность адекватно оценивать стоимость закупаемых товаров, работ и услуг. И эта информация также будет доступна общественности.

В-пятых , вводится библиотека типовых контрактов. Это существенно облегчит переход к контрактной системе для заказчиков, а также унифицирует параметры государственных контрактов, по сути, это основа формирования единого правового поля госзаказа с понятными всем участникам правилами игры.

И еще одна характеристика нового закона, о которой стоит упомянуть: он будет проще и понятнее 94-ФЗ. И это совсем не малозначительная деталь. 94-ФЗ столько раз правили, он содержит столько отсылок, что, в конечном итоге, накопил такой объем внутренних противоречий, что его просто сложно не нарушить. Федеральная контрактная система будет понятна.

- федеральная контрактная система - совокупность мероприятий правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд посредством комплексной реализации взаимосвязанных этапов прогнозирования, планирования и осуществления закупок, а также проведения мониторинга, надзора, контроля и аудита за соблюдением требований закона;

Для построения эффективной системы, позволяющей удовлетворить государственные и муниципальные нужды и обеспечить защиту интересов лиц, осуществляющих поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, необходимо определиться с понятиями «государственные нужды» и «муниципальные нужды».

Определения указанных понятий дано в ст. 3 Закона о размещении заказов. Сразу следует отметить, что определения понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» претерпели изменения,

В соответствии со ст. 3 Закона о размещении заказов под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.

Определение государственных нужд было дополнено указанием не только на функции Российской Федерации, но и на полномочия. Также к нуждам отнесены потребности в товарах, работах и услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий не только публично-правовых образований, но и государственных заказчиков. Помимо этого из статьи исключено указание на то, что государственными нуждами являются потребности, обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами соответствующего публично-правового образования России, субъекта РФ.

В действующей редакции ст. 3 Закона о размещении заказов (закон от 24.07.2007 № 218-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Федеральный закон от 24.07.2007 № 218 ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации 2007. № 31. Ст. 4015; 2008. № 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. № 1. Ст. 16.) под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субьектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

По сравнению с первоначальной редакцией в действующей редакции определения «муниципальные нужды»:

во-первых, расширен источник финансирования: теперь внебюджетные источники финансирования также отнесены к муниципальным нуждам, по аналогии с понятием «государственные нужды»;

во-вторых, к муниципальным нуждам отнесены потребности не только муниципального образования, но и потребности муниципальных заказчиков;

в-третьих, исключено.указание на то, что муниципальными нуждами являются потребности, обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами муниципального образования.

Таким образом, главным отличием является то, что в первоначальной редакции ст. 3 Закона о размещении заказов отсутствовало указание на обеспечение «функций и полномочий государственных и муниципальных заказчиков».

В юридической литературе нет единого мнения ни в отношении терминов, используемых для обозначения соответствующих нужд, ни в отношении содержания понятий государственные и муниципальные нужды.

JI.B. Горбунова предлагает переименовать «нужды» в «поставку товаров в государственных интересах» Горбунова JI.B. Поставка продовольствия для государственных нужд по российскому гражданскому праву: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2003. С. 6..

JI.E. Пермяков утверждает, что целесообразно употреблять термин «публичные нужды». При этом автор исходит из того, что публичные интересы более широкое понятие, чем государственные нужды. Понятие государственных нужд основывается на понятии публичных интересов, в качестве которых выступают осознанные и признанные государством общественные интересы. Учитывая, что посредством обеспечения государственных нужд удовлетворяются потребности всего общества справедливо употребление термина «публичные нужды» См.: Пермяков J1.E. Правовое регулирование поставки для государственных нужд: дис. ... канд. юрид. наук. -М.,2006.-С. 38-39..

Отметим, что в иностранном праве в области закупок для государственных нужд используется термин «общественные» или «правительственные» закупки Государственный заказ в России и на Алтае. История, развитие, перспективы / под общей ред. д.т.н., проф. М.П. Щетинина Барнаул, ГУЭиИ Алтайского края, 2007. С. 23., т.е. указывается на «интерес» или субъекта закупки.

Понятия «государственные нужды» и «муниципальные нужды» употребляется не только в законодательстве Российской Федерации о размещении заказов. В соответствии со ст. 279 ГК РФ к основанию выкупа земельного участка из частной собственности относится наличие государственных и муниципальных нужд. Но в этом случае не дается легального определения. Еще Г.Ф. Шершеневич писал, что лишение лица принадлежащих ему прав должно иметь в основании веские соображения, таким мотивом может служить только общее благо, общеполезность предпринятой меры См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 года). М.: СПАРК, 1995. С. 273..

Вопрос об определении понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» и соотношение с понятием «общественный интерес» широко обсуждался в российской юридической литературе, посвященной выкупу земельного участка в «общественных» интересах См.: Дихтяр А.И., Клейменова Е.С. Государственные и муниципальные нужды основания изъятия (выкупа) земельного участка / А.И. Дихтяр, Е.С. Клейменова // Юрист. -- 2007. № 11.1 Комментарии законодательства. -- СПС «Консультант-Плюс».. Ряд авторов для более полного раскрытия содержания оснований изъятия земельного участка предлагает использовать термин «общественные нужды», «общественное использование» . Более полный анализ различных определений понятия «государственные и муниципальные нужды» для целей изъятия земельного участка рассмотрены А.И. Дихтяром, Е.С. Клейменовой См.: Дихтяр А.И., Клейменова Е.С. Указ. соч. / Комментарии законодательства. -- СПС «КонсультантПлюс».. Под государственными и муниципальными нуждами они предлагают понимать объективно возникшую необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в использовании объекта с целью обеспечения социально значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, закрепленными действующим законодательством. Авторы отмечают, что перечень случаев возможного изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд не является исчерпывающим, так как в него могут вноситься дополнительные основания федеральным либо региональным законом Там же..

В соответствии со ст. 49 ЗК РФ определены исключительные случая изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, связанных с:

1) выполнением международных обязательств Российской Федерации;

2) размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Таким образом, законодатель в ст. 49 ЗК РФ пошел по пути создания конкретного перечня случаев, относящихся к государственным и муниципальным нуждам. При этом «носителем» нужд (субъектом потребности) выступают только публично-правовые образования.

Из легальных определений понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» в законодательстве о размещении заказов можно выделить их признаки.

И.В. Кузнецова выделяет следующие признаки государственных нужд, с учетом первоначальной редакции определения данного понятия:

а) во-первых, это потребности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

б) указывается задача удовлетворения потребности осуществление функций Российской Федерации или субъекта Российской Федерации;

в) указывается источник удовлетворения потребности средства бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

г) указывается объект удовлетворения потребности: товары, работы, услуги

Совокупность признаков, характеризующих потребности в качестве государственных нужд по действующему законодательству, составляют:

1) субъект потребности Россия как публично-правовое образование или государственный заказчик федерального уровня, субъект РФ как публично-правовое образование или государственный заказчик регионального уровня;

2) источник обеспечения потребности средства федерального бюджета или внебюджетного источника финансирования, средства бюджета субъекта РФ или внебюджетного источника финансирования;

3) предмет потребности товары, работы, услуги, необходимые для осуществления функций и полномочий публично-правовых образований и государственных заказчиков.

В качестве легальных признаков, совокупность которых характеризует потребности в качестве муниципальных нужд, Закон о размещении заказов выделяет:

1) субъект потребности муниципальное образование или муниципальный заказчик;

2) источник обеспечения потребности средства местного бюджета или внебюджетного источника финансирования;

3) предмет потребности товары, работы, услуги, необходимые для решения вопросов местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, либо функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что муниципальным образованием является городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. В указанном правовом акте (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ См.: Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Издание 2-е переработанное и дополненное / под общ. редакцией проф. Ю.А. Тихомирова / Комментарии законодательства. СПС «Консультант-Плюс».) определены понятия муниципальных образований (сельское и городское поселения, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения).

Согласно определению, данному в ч. 1 ст. 2 Закона 2003 г. № 1Э1-ФЗ, вопросы местного значения это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. С учетом приведенного выше перечня видов муниципальных образований в Законе 2003 г. № 1Э1-ФЗ отдельно установлен перечень вопросов местного значения поселения (ст. 14), муниципального района (ст. 15) и городского округа (ст. 16).

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств предусмотрена в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлен в п. 2 ст. 19 Закона 2003 г. №131-Ф3 (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (с послед, измен.) // Собрание законодательства Российской Федерации 2003. -№40. Ст. 3822.): наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями России осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

В соответствии с п. 5 указанной статьи финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Помимо этого органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Предоставление местным бюджетам субвенций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий регулируется положениями ст. 63 Закона 2003 г. № 131-Ф3 и ст. 140 БК РФ (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 1). Сразу отметим, что все-таки происходит «смешение» денежных средств (денежные средства из бюджета Российской Федерации, субъектов российской Федерации и денежные средства из местных бюджетов) при финансировании государственных или муниципальных закупок.

Поскольку потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, обеспечиваются за счет соответствующих субвенций, предоставляемых местным бюджетам (за счет средств местных бюджетов), эти потребности также являются муниципальными нуждами.

При определении муниципальных нужд четко очерчен круг вопросов, обеспечение решения которых и составляют нужды: вопросы местного значения, реализация отдельных государственных полномочий и обеспечение деятельности муниципальных заказчиков.

Исходя из характеристики легальных определений государственных и муниципальных нужд, законодатель называет три их признака: субъектный состав, источник финансирования и предмет закупки.

Следует признать, что при отсутствии одного из легальных признаков те или иные потребности не будут отнесены к государственным и муниципальным нуждам. Коротко остановимся на каждом признаке.

Субъект потребности.

Из «действующих» определений понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» следует четкое выделение субъектов, являющихся «носителями» нужд: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, а также государственные и муниципальные заказчики О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Федеральный закон от 24.07.2007 № 218 ФЗ (с послед, измен.) // Собрание законодательства Российской Федерации 2007. -№31.Ст. 4015.. В связи с чем, важно разобраться в соотношении названных субъектов.

В нормативных правовых актах, действовавших до вступления в силу Закона размещении заказов, при определении понятий государственные и муниципальные нужды к субъектам таковых относились только соответствующие публичноправовые образования Государственные нужды -

Потребность Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования (п. 1 ст. 525 ГК РФ);

Потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах), обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников (ст. 2 Федерального закона от 6.05.1999 № 97 ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»);

Потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (ст. 1 Федерального закона от 13.12.1994 № 60 ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»)..

В то же время в США происходит разделение государственных закупок, осуществляемых для выполнения государственных программ, и закупок имущества и материалов, необходимых для функционирования государственного аппарата См.: Государственный заказ в России и на Алтае. История, развитие, перспективы... -- С. 29. (т.е. потребности в компьютерной технике, канцелярских товарах также отнесены к государственным потребностям), последние по нашему законодательству были бы отнесены к потребностям заказчиков.

До изменения понятия «нужды» в литературе и на практике обсуждался вопрос о возможности разделения потребностей в товарах, работах, услугах на государственные или муниципальные нужды и собственные нужды заказчика. См. подробнее: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям п. 2 ст. 1 ФЗ от 27.07.05 № 94 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» / Законодательство. СПС «Консультант-Плюс»; Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению // Государственная власть и местное самоуправление.

2008. № 1. // «СПС Консультант-плюс». В последнем случае не было необходимости соблюдать правила, установленные в Законе о размещении заказов.

Канцелярские принадлежности необходимы для выполнения функций Российской Федерации, субъекта Федерации и муниципального образования опосредованно. А вот заключение контракта на поставку вооружения, оказание услуг по повышению квалификации государственных и муниципальных служащих непосредственно связано с полномочиями публичных образований. Например, Постановлением Республики Хакасия от 23 декабря 2005 № 434 был определен перечень продукции, потребность в которой относится к государственным нуждам Республики (например, для всех заказчиков предметом закупок могли быть: работы по капитальному ремонту зданий, транспортные средства, для Министерства образования и науки Республики одежда, обувь, материалы для хозяйственных нужд, для Министерства культуры библиотечные фонды, книги и т.д.) Постановление Республики Хакасия от 23.12.2005 № 434 «Об утверждении перечня продукции для государственных нужд Республики Хакасия» // «СПС Консультант-плюс».. В этот перечень канцелярские товары не входили, за исключением перечня нужд Министерства образования и науки Республики. Поэтому при покупке канцелярских товаров могли быть заключены договоры и на сумму свыше 100 тыс. рублей без соблюдения процедур размещения государственного заказа.

Представляется, что разграничить такие потребности бывает невозможно или затруднительно.

На возможность и необходимость разграничения потребностей на относящиеся к государственным и муниципальным нуждам и собственно потребности самих заказчиков указывала и судебная практика. В соответствии с постановлением Пленума ВАС РФ 22 июня 2006 г. № 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации» (в настоящее время ст. 71 БК РФ признана утратившей силу) от договоров (контрактов), заключаемых учреждением в пределах выделенных по смете денежных средств для обеспечения собственных нужд, необходимо отличать контракты, заключаемые в интересах и от имени публичного образования в целях обеспечения государственных (муниципальных) нужд согласно Закону о размещении заказовСледовательно, в перечисленных случаях учреждение выступает как хозяйствующий субъект со специальной правоспособностью и действует в своих интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в его учредительных документах.

В соответствии с действовавшей ранее ст. 71 БК РФ все закупки бюджетными учреждениями товаров, работ и услуг на сумму свыше 2 000 минимальных размеров оплаты труда (200 000 рублей) осуществлялись исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.

Приобретение бюджетными учреждениями для собственных нужд товаров, работ и услуг на сумму, не превышающую 200 000 рублей, осуществлялась на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правилами, установленными ГК РФ.

Если учреждение было уполномочено органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной"власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления выполнять функции заказчика, оно, действуя в этом случае в интересах и от имени публичного образования, должно руководствоваться положениями Закона о размещении заказов, за исключением случаев, когда соответствующие товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной..

В настоящее время бюджетное учреждение может заключать договоры без соблюдения процедур размещения заказов только в случаях, когда сумма сделки не превышает 100 ООО рублей, в связи с признанием утратившей силу ст. 71 БК РФ. Этим устранено противоречие между положениями БК РФ и Закона о размещении заказов. Вопрос о возможности разграничения потребностей в случае закупки товаров, работ, услуг на сумму свыше 100 ООО рублей закрыт, все эти закупки будут отнесены к государственным и муниципальным нуждам. Что касается закупок на сумму менее 100 000 рублей, то возможно заключение контракта или иного договора (п. 14 ч.2 ст. 55 Закона о размещении заказов). Таким образом, этот вопрос остается на усмотрение бюджетного учреждения, что не является правильным, т.к. абсурдно именовать «государственным» контракт, заключаемый бюджетным учреждением на сумму менее 100 000 рублей на закупку, допустим, канцелярских принадлежностей.

Ранее был спорным вопрос и о разграничении муниципальных нужд и собственных нужд муниципальных заказчиков. В соответствии с разъяснениями Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению расходование денежных средств,на закупку товаров, работ и услуг для обеспечения собственной деятельности муниципального заказчика не отнесены к муниципальным нуждам, поскольку расходы на содержание органов местного самоуправления (муниципальных заказчиков) не включаются в состав расходных обязательств муниципальных образований (п. 1 ст. 86 БК). Следовательно, финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления (муниципальных заказчиков) в части расходов на приобретение товаров, работ и услуг для собственных нужд указанных органов осуществляется на основании договоров, заключаемых в обычном порядке в соответствии с общими правшами, установленными ГК РФ Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. // «СПС Консультант-плюс»..

В действующей редакции определения понятия «муниципальные нужды» исключено указание на расходные обязательства муниципального образования, а потребности муниципального заказчика отнесены к муниципальным нуждам.

Таким образом, в настоящее время все сделки, заключаемые государственными или муниципальными заказчиками на сумму свыше 100 ООО рублей за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, отнесены законодателем к сделкам, направленным на удовлетворение государственных или муниципальных нужд.

Второй признак нужд государственных и муниципальных нужд средства, за счет которых удовлетворяются потребности. Это средства бюджетов всех уровней и внебюджетных источников финансирования.

Например, если источник удовлетворения потребности не средства соответствующего бюджета, значит, договор может быть заключен без учета процедур, установленных Законом о размещении заказов. Подобный случай проанализирован А.В. Ягубяном. Автономная некоммерческая организация «АНО», учрежденная федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет ее финансирование, с целью выполнения государственной программы, вынуждена для осуществления своей основной деятельности закупить компьютерное оборудование для сотрудников организации. В соответствии с письмом Минэкономразвития России от 16 февраля 2006 г. № Д07-291 действие Закона о размещении заказов распространяется на все закупки, осуществляемые для государственных и муниципальных нужд за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования, независимо от того, кто их проводит (главные распорядители или получатели бюджетных средств). А.В. Ягубян отмечает, что на основании этого напрашивается формальный вывод о том, что в данном случае применим Закон о размещении заказов, но затем доказывает обратное Там же.. С одним из его доводов можно согласиться. Автономная некоммерческая организация в отличие от автономных учреждений и унитарных предприятий обладает правом собственности на передаваемое ее учредител ем имущество, таким образом, и денежные средства, выделяемые из федерального бюджета и перечисляемые учредителем, являются собственностью автономной некоммерческой организации. По этому основанию данное юридическое лицо вправе заключить сделку с любым контрагентом по его усмотрению без соблюдения правил Закона о размещении заказов.

Второй довод сомнителен. А.В. Ягубян приводит формальный признак: для заключения государственного контракта от имени Российской Федерации, юридическое лицо должно быть уполномочено (по ранее действовавшему законодательству). Автономная некоммерческая организация не была уполномочена действовать в качестве государственного заказчика, и ее закупки направлены на удовлетворение потребностей самой организации. В связи с внесенными изменениями в положения Закона о размещении заказов, определяющие кто выступает в качестве государственного заказчика, этот признак утрачивает свое значение, поскольку получатели средств соответствующих бюджетов не нуждаются в специальном полномочии на действие от имени публично-правовых образований Хотелось бы отметить, что не наличие специального полномочия дочжно было влиять на статус юридического лица, а именно указание на то, в чьих потребностях действует юридическое лицо (в своих или в публичных). Если это потребности государственные, то отсутствие такого акта являлось бы нарушением закона, а ни критерием разграничения государственного контракта и договора. А.В. Ягубян приводит пример, когда автономная некоммерческая организация действовала в интересах государства: если автономная некоммерческая организация была уполномочена произвести закупку мебели для федерального агентства, и на эти цели выделены бюджетные средства, то закупки должны были осуществляться от имени государства и в специальном порядке..

Нельзя сказать, что источник финансирования должен быть определяющим признаком государственных и муниципальных нужд.

Например, А.В. Яровой связывает государственные нужды с целевыми программами, в связи с чем утверждает, что возможны взносы и участников реализации программ, включая организации государственного и негосударственного секторов экономики, целевые отчисления прибыли хозяйствующих субъектов, заинтересованных в реализации программ и т.д. Яровой А.В. Поставка товаров для государственных нужд: дне. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 65.. И, как отмечалось выше, возможно «смешение» средств различных бюджетов (бюджет Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и местный бюджет), хотя при этом денежные средства все равно будут «бюджетными».

Не разрешен вопрос и о том, должны ли учреждения соблюдать процедуру закупки товаров, работ и услуг при использовании денежных средств, полученных от занятия разрешенной предпринимательской деятельностью. Закон о размещении заказов распространяет свое действие только на случаи использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, а денежные средства от приносящей доходы деятельности могут в соответствии с положениями ГК РФ расходоваться ими самостоятельно (ст. 298 ГК РФ). Считаем, что из этого следует отсутствие необходимости соблюдать процедуры, установленные законодательством о размещении заказов.

Третий признак, по которому потребности относятся к государственным или муниципальным нуждам, это предмет закупок.

В качестве предмета названы такие виды объектов гражданских прав как товары, работы и услуги, необходимые для достижения определенных законом целей.

В литературе отмечается, что эти понятия не определены ни в ГК РФ и БК РФ, ни в иных актах законодательства о размещении заказов, и предлагается использовать определения указанных понятий, данные в п. п. 3 5 ст. 38 части первой НК РФ для целей налогообложения:

Товаром признается любое имущество, реализуемое либо предназначенное для реализации (п. 3);

Работой признается деятельность, результаты которой имеют материальное выражение и могут быть реализованы для удовлетворения потребностей организации и (или) физических лиц (п. 4);

Услугой признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности (п. 5) См.: Борисов А.Н., Краев Н.А. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постатейный) / Комментарии законодательства. СПС «Консультант-Плюс»..

Однако нельзя сказать, что понятия товары, работы и услуги не раскрываются в ГК РФ. Их определение можно вывести из соответствующих положений, посвященных договорам купли-продажи, подряда и услуг. Таким образом, по действующему законодательству, если предмет закупки подпадает под предмет одного из названных договоров, то данная закупка связана с государственными и муниципальными нуждами, если нет положения Закона о размещении заказов не подлежат применению.

В связи с тем, что предмет закупки строго ограничен тремя ее видами, на практике возник спор в отношении распространения Закона о размещении заказов при заключении договора аренды имущества.

Минэкономразвития России давало два противоположных разъяснения по вопросу, относить ли необходимость в аренде помещений к государственным и муниципальным нуждам или нет. В соответствии с письмом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 10 апреля 2007 г. № Д041322 (такое же разъяснение дано в письме Федерального казначейства от 20 апреля 2007 г. № 42-7.1-15/9.1-142) предмет потребностей, составляющих государственные и муниципальные нужды, товарами, работами и услугами не ограничивается. В частности, в соответствии с Законом о размещении заказов должно осуществляться и размещение заказа на аренду объектов недвижимости, поскольку договор аренды заключается в целях обеспечения государственных нужд заказчика, а арендатором выступает Российская Федерация или субъект Российской Федерации, и финансирование указанных потребностей осуществляется из средств соответствующего бюджета Письмо Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 10.04.2007 № Д041322 СПС «О разъяснениях положений Федерального закона от 21.07.2005 № 94 ФЗ» / Законодательство. СПС «Консультант-Плюс»..

Однако в письме от 2 октября 2007 г. № 14902-АП/Д04 «О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ применительно к отношениям, связанным с арендой имущества» Минэкономразвития России указало, что договор аренды не может быть отнесен к договору возмездного оказания услуг, а арендные отношения к обязательствам, опосредующим возмездное оказание услуг Письмо Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 2.10.2007 № 14902АП/Д04 «О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94 ФЗ применительно к отношениям, связанным с арендой имущества» / Законодательство. -- СПС «Консультант-Плюс».. Дано разъяснение, что государственные и муниципальные заказчики не обязаны применять предусмотренные Законом о размещении заказов процедуры при заключении договоров на аренду недвижимого имущества. Предметом договора аренды являются: действия арендодателя, направленные на предоставление имущества во владение и пользование арендатора, и внесение арендной платы арендатором. Предметом договора возмездного оказания услуг согласно статье 779 ГК РФ является совершение исполнителем определенных действий или осуществление им определенной деятельности. Поэтому договор аренды относится к группе гражданско-правовых договоров по передаче имущества, обособленной от группы договоров возмездного оказания услуг.

Этот вывод полностью соответствует положениям ГК РФ и Закона о размещении заказов, поскольку в последнем установлено только три вида предмета закупки: товар, работа, услуга, к которым аренда имущества не относится. Иного толкования положения Закона в этом случае быть не может, чтобы распространить законодательство о размещении заказов на заключение иных гражданско-правовых договоров необходимо внесение соответствующих изменений в названный Закон.

Таким образом, законодатель определяет субъектов потребности, источник финансирования и вид (предмет) закупки для отнесения последней к закупке, совершенной в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд, т.е. использует совокупность критериев.

В литературе вопрос об определении понятий «государственные нужды» и «муниципальные нужды» в законодательстве о размещении заказов освещен недостаточно См., например: Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002. С. 221 и след. Автор не дает определения понятия нужд, отмечает, что государственные нужды, определяются в целевых программах: федеральных, межгосударственных, региональных., но имеются диссертационные исследования в данной области. Современные исследователи называют не только различные признаки нужд, но и к «носителям» нужд причисляют различных субъектов.

Л.Е. Пермяков относит следующие признаки, которые позволяют квалифицировать нужды как публичные: цель, особый порядок определения публичных нужд и источники финансирования См.: Пермяков Л.Е. Указ. соч. С. 40..

В.В. Ванин определяет государственные нужды как «юридическую форму бытия публичного интереса, получившего в процессе социально-экономического планирования последовательную конкретизацию до уровня потребностей государства в определенных товарах, работах или услугах, в ходе удовлетворения которых осуществляется государственное управление в сфере предпринимательской деятельности» Ванин В.В. Правовое регулирование удовлетворения государственных нужд в рыночной экономике России: автореф. дис.... докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007. С. 9..

В.Е Белов исходит из того, что удовлетворение нужд госоргана направлено на обеспечение его деятельности как структурного элемента механизма государства, осуществляется за счет бюджетных средств, и, следовательно, должно быть отнесено к категории госнужд См.: Белов В.Е. Участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, связанных с государственными заказами: автореф. дис. ... канд. юрнд. наук. М., 2006. С. 16..

Н.Н. Заботина предлагает в целях недопущения заключения государственных контрактов бюджетными учреждениями для обеспечения собственных нужд ввести понятие «собственные нужды бюджетного учреждения», под которыми следует понимать обеспечиваемые за счет средств бюджета, внебюджетных источников в соответствии со сметой доходов и расходов потребности бюджетного учреждения в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления его функций. При этом, по мнению автора, на заключение договоров в указанных целях следует распространить законодательство о размещении заказов См.: Заботина Н.Н. Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд: дне. ... канд. юрнд. наук. Волгоград, 2006. С. 20. Таким образом, автор не отождествляет нужды бюджетных учреждений с государственными нуждами..

А.В. Яровой отмечает, что в философии под общественными интересами понимаются потребности, объективные по своему характеру и происхождению, функционирующие лишь через формы деятельности людей. Характер этой деятельности зависит от того, осознаны ли и в какой степени объективно существующие интересы. Можно согласиться с автором в том, что государственные интересы -- это объективно существующие потребности, продиктованные необходимостью решения функциональных задач, стоящих перед государством Там же. С 55.. Но не все потребности могут быть осуществлены, следовательно, по мнению А.В. Ярового, государство должно определить приоритеты государственных и региональных интересов, а затем определить объективные потребности, соответствующие этим интересам, и, исходя из своих возможностей, сформулировать нужды. С точки зрения содержания государственный заказ это планируемая совокупность товаров, работ, услуг, необходимых для удовлетворения государственных нужд, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета и внебюджетных средств на определенный период Там же..

Государственные нужды автор определяет как потребности Российской Федерации, субъектов, сформированные в процессе планирования финансово-экономической деятельности на определенный в соответствующей целевой программе срок, с целью осуществления и защиты того или иного государственного (общественного) интереса, обеспечиваемые за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования" Там же. С. 70-71..

Параметры государственного заказа должны фиксироваться в административном акте планирования. Таким актом, автор называет, государственную целевую программу. Иной порядок формирования государственных нужд нельзя признать оправданным и рациональным, в связи с чем, сферу государственных нужд необходимо ограничить сферой реализации разнообразных целевых программ".

Таким образом, автор выделяет следующие признаки нужд: плановый характер В связи с чем, автор видит необходимость в принятии законодательного акта, регламентирующего порядок разработки и реализации федеральных и региональных целевых программ, что позволит законодателю определить сферу государственных и региональных закупок и сферу применения законодательства об обеспечении государственных нужд. Государственный заказчик программы, утвержденный Правительством, должен выполнять свои функции от имени соответствующего публично-правового образования, когда речь идет о формировании программ и заключении контракта. Если заказчиков несколько, Правительство определяет координатора, который обеспечивает взаимодействие всех государственных заказчиков. (См.: Яровой А.В. Указ. соч. С. 72.)., особый субъект (Российская Федерация или субъект Федерации) В соответствии с положением о заготовлениях по военному и морскому ведомствам (1867 и 1875 гг.) в качестве стороны, имеющей право заключать договор казенной поставки указывались различные учреждения и ведомства в рамках своей компетенции (например, военно-сухопутное и морское ведомство, управление железных дорог) (См.: Яровой А.В. Указ. соч. С. 75.). Таким образом, еще до социалистических реформ имела место путаница в отношении сторон договора., источник финансирования.

«Государственным заказчиком является само публично-правовое образование в лице компетентного или уполномоченного органа государственной власти» Там же. С. 89.. Далее автор отмечает, что если государственный орган выступает в гражданском обороте только от имени государства, то тогда сферу отношений по поставке товаров для государственных нужд можно определять по признаку субъектного состава ; если орган государства может выступать в гражданском обороте как самостоятельный субъект гражданского права, то квалифицирующим признаком поставки товаров для государственных нужд является отнесение потребностей публично-правового образования к государственным нуждам Там же..

В связи с чем, интересно как автор рассматривает государственный орган с точки зрения положений ГК РФ. А.В. Яровой утверждает: «Органы государства имеют двойственную природу: с одной стороны, являются частью механизма государства и выполняют функции государства, с другой стороны, являются самостоятельными субъектами гражданского права приобретают гражданские права и несут обязанности для удовлетворения собственных интересов» Там же. С. 96. Если говорить об организационно-правовой форме федерального органа исполнительной власти, то указанное юридическое лицо, по мнению А.В. Ярового, может быть создано только как учреждение, действующее на основании положения. Учреждение довольно распространенный субъект гражданского права, а федеральные органы исполнительной власти одна из составляющих понятия «государственное учреждение». К ним относятся другие органы государства, музеи, библиотеки, ВУЗы и т.д.. Однако последнее утверждение автора не основано на положениях ГК РФ.

Исходя из изложенного, А.В. Яровой предлагает следующую схему правовых отношений по удовлетворению государственных нужд. Необходим единый государственный заказчик орган государства, не имеющий заинтересованности в нерациональном расходовании денежных средств и не получающий результат заключенных сделок в свое пользование. Он размещает заказ от имени публично-правового образования. Остальные государственные органы могут участвовать в гражданско-правовых отношениях от своего имени и за счет финансирования средств, выделенных им по смете или принадлежащих им по иным основаниямТам же.-С. 106..

По мнению JI.B. Горбуновой, следует использовать терминологию не «поставка товаров для нужд», а «поставка товаров для удовлетворения нужд» Горбунова JI.B. Указ. соч. С. 28.. Действительно, «именно действия по удовлетворению потребности, а не сами потребности могут являться объектом правового регулирования» Там же..

1. особый порядок их нормативного определения;

2. особый порядок их обеспечения (финансирования мер по их удовлетворению);

3. специальный механизм их удовлетворения (по нашему мнению, логичнее последнюю черту отнести не к признаку, а к последствию правовой квалификации -- отнесение нужд к государственным влечет применение специального механизма их удовлетворения).

К субъектному составу правоотношений по поставке для государственных нужд JI.B. Горбунова относит государственного заказчика, поставщика, а также в определенных случаях покупателя. Само государство, как утверждает автор, субъектом правоотношений по поставке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд. ие является, в его интересах действует государственный заказчик Там же. С. 132..

Ряд авторов все же признают стороной таких отношений публично-правовое образование См., например: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. Издание доп., испр. М.: Статут, 2003. С. 179; Суханов утверждает, что стороной договора в этом случае выступает публично-правовое образование в целом. (См.: Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 2001. № 3. С. 118.)..

Таким образом, в литературе нет единства мнений об определении носителя государственных и муниципальных нужд. Законодатель называет два вида субъектов: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования (публично-правовые образования), а также государственные и муниципальные заказчики. В связи с чем, важно разобраться в соотношении названных субъектов.

ПОНЯТИЕ И ПОРЯДОК ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

М.В. РОЗОВЕНКО

Розовенко Мария Владимировна, аспирант кафедры гражданского и земельного права юридического факультета Горского государственного аграрного университета.

Формирование и реализация правоотношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд как сложный и длящийся процесс включает стадии определения государственных нужд, формирования госзаказа, размещения госзаказа и заключения государственного контракта, исполнения контрактных (договорных) обязательств.
Таким образом, начальной стадией рассматриваемого процесса является определение государственных нужд, на основе которых в дальнейшем формируется госзаказ.
В соответствии с Федеральным законом "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" к целям поставок продукции для федеральных государственных нужд относятся: создание и поддержание государственных материальных резервов Российской Федерации; поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности государства; обеспечение экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств Российской Федерации; реализация федеральных целевых программ (ст. 1). Таким образом, данный Федеральный закон в первоначальной редакции ограничивал перечень федеральных государственных нужд путем привязки к указанной целевой направленности поставок продукции.
Государственные нужды субъектов РФ определяются органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с общими принципами и положениями данного Федерального закона. При этом речь идет о продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ. Анализ региональных правовых актов показывает, что изначально к государственным нуждам в субъектах РФ, как правило, относился более широкий круг потребностей, чем это было предусмотрено указанным Законом в первоначальной его редакции.
Так, в соответствии с Законом г. Москвы от 15 мая 2002 г. N 26 "О городском государственном заказе" (ныне утратил силу) под городскими государственными нуждами подразумевались потребности города в продукции, необходимой для обеспечения социальных, экономических, культурных, экологических условий жизни жителей, сохранения и развития инфраструктуры города (ст. 1). Источник финансирования госзаказа - бюджет г. Москвы.
В соответствии со ст. 1 Закона Ульяновской области от 27 июня 1997 г. "О поставках продукции для областных государственных нужд" (в ред. Закона Ульяновской области от 31 декабря 2002 г. N 070-ЗО) областные государственные нужды определялись как потребности области в продукции, необходимой для решения экономических, социальных, природоохранных и иных задач, обеспечиваемых за счет средств областного бюджета и внебюджетных источников.
Закон Амурской области от 16 декабря 2002 г. "О закупках и поставках продукции для областных государственных нужд" определял областные государственные нужды как "потребности области в товарах, работах и услугах, обеспечиваемых за счет средств областного бюджета и областных целевых бюджетных фондов, а также средств, представляемых в качестве государственной поддержки, включая государственные гарантии Администрации области".
В соответствии со ст. 1 Закона Санкт-Петербурга от 21 апреля 1999 г. N 91-18 "О заказе Санкт-Петербурга" государственные нужды определялись как потребности города в товарах (включая сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие), работах, услугах, необходимых для реализации экономической, социальной, культурной политики, целевым программ и развития инфраструктуры города. Перечень государственных нужд города формируется исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга.
Определения понятий "государственные нужды Российской Федерации" ("федеральные государственные нужды") и "государственные нужды субъектов РФ" закреплены в ст. 3 Закона о размещении заказов. В первоначальной редакции данного Закона федеральные государственные нужды определялись как потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах), необходимых для осуществления функций Российской Федерации и исполнения ее международных обязательств. Под государственными нуждами субъектов РФ понимались потребности в товарах (работах, услугах), необходимых для осуществления функций субъектов РФ. При этом законодательно установлено, что на федеральном уровне товары (работы, услуги) необходимы в том числе для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ с участием Российской Федерации, а на региональном - для реализации региональных целевых программ. Государственные потребности удовлетворяются, соответственно, за счет средств федерального бюджета либо бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования.
Рассматриваемые определения государственных нужд отличает следующее. Во-первых, указание на целевую направленность поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в сфере госзаказов - обеспечение осуществления функций государства. Во-вторых, отсутствие закрытого перечня целевой направленности государственных потребностей.
Такой подход позволил расширить перечень государственных потребностей, удовлетворяемых путем поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд. Это касается, в частности, социально-экономической сферы. Ранее поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) применительно к данной сфере предусматривались только в связи с обеспечением реализации целевых программ.
Поскольку Законом о размещении заказов предусмотрено определение понятия государственных нужд без ограничения целевой направленности государственных потребностей, в ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" было внесено соответствующее изменение. В соответствии с ним перечень целей поставок продукции для государственных нужд, предусмотренный данным Законом, также в настоящее время является открытым.
Согласно ст. 1 Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной год и планируемый период должны быть предусмотрены федеральные государственные нужды, а также объемы их финансирования из федерального бюджета. Таким образом, предполагается отражение государственных нужд в отдельной строке бюджета.
Следует отметить, что высшими органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации предпринимались попытки конкретизировать федеральные государственные нужды и расходы на них, в том числе путем выделения таких расходов отдельной строкой закона о бюджете. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 51 Федерального закона "О связи" расходы на оплату услуг связи для государственных нужд должны были предусматриваться в законах о соответствующих бюджетах отдельной строкой. К сожалению, уже через год в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ эта норма утратила силу.
На практике, таким образом, не было полной ясности по поводу того, какие из предусмотренных законом о федеральном бюджете расходов осуществляются в целях оплаты поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд. В то же время обоснования объемов финансирования применительно к сфере госзаказов регулярно проводились. В юридической литературе также отмечается отсутствие критериев отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам . В целях конкретизации государственных расходов, в частности, на поставку товаров для государственных нужд, предлагается выделять их в отдельной строке бюджета .
Как уже было отмечено выше, в Законе о размещении заказов целевая направленность государственных нужд, а соответственно, поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в сфере госзаказов была привязана к обеспечению осуществления функций государства. За счет этого появилась возможность увязать отношения по определению государственных нужд и их финансированию с функциональной классификацией бюджетных расходов. Тем самым внесена некоторая ясность в решение вопроса бюджетного финансирования госзаказов. В целях конкретизации перечня государственных потребностей и расходов на их реализацию ранее предлагалось привести структуру функциональной классификации бюджетных расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти.
Источники финансирования государственных нужд. В соответствии с Законом о размещении заказов к источникам финансирования поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд, помимо средств бюджетов различных уровней, относятся внебюджетные средства. При этом не раскрывается, на какие именно источники внебюджетного финансирования распространяется указанное правило. Имеются основания предполагать, что первоначально под внебюджетными средствами подразумевались средства государственных внебюджетных фондов. К сожалению, содержание данного понятия в законодательстве не раскрыто и толкуется расширительно. Под внебюджетными средствами понимаются любые денежные средства, не относящиеся к категории бюджетных средств.
Примечательно, что вопросы, связанные с внебюджетными источниками финансирования, возникали еще до принятия Закона о размещении заказов. В частности, это был вопрос о необходимости руководствоваться законодательством о размещении заказов при расходовании внебюджетных средств, полученных государственным учреждением от предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности . На указанный вопрос давался ответ, что в таких ситуациях заказчики не обязаны руководствоваться законодательством о размещении заказов. В настоящее время в аналогичных ситуациях заказчикам дается прямо противоположный ответ, что они должны руководствоваться Законом о размещении заказов.
Представляется целесообразным конкретизировать перечень внебюджетных средств применительно к сфере госзаказов. К такого рода средствам должны быть отнесены, в частности, средства государственных внебюджетных фондов.
Таким образом, государственные нужды - это правовое понятие, имеющее самостоятельное значение. В соответствии с действующим законодательством содержание государственных нужд составляют потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий как государства, так и государственных заказчиков.
Критериями отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам можно считать признаки, отражающие как сущностные признаки государственных нужд, так и формально-юридические. Так, те или иные потребности в товарах должны быть признаны государством в качестве государственных нужд; государственные нужды финансируются из средств бюджета и привлекаемых в установленном порядке внебюджетных источников; государственные закупки осуществляют субъекты, получающие статус государственных заказчиков; удовлетворение государственных нужд осуществляется посредством разработки и утверждения специального правового механизма взаимодействия государства и предпринимателей, включая использование установленных законом способов размещения заказов государства и применения особой договорной конструкции - государственного контракта.
Государственные нужды могут быть самыми разнообразными и включают в себя потребности в земельных участках и других природных ресурсах, движимом и недвижимом имуществе, результатах интеллектуальной деятельности, в том числе в товарах, работах и услугах.
Осуществление поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд должно основываться на единых принципах формирования, размещения и исполнения заказов на закупку товаров, выполнения работ и оказания услуг для федеральных и региональных нужд.
Классификацию государственных нужд можно проводить по различным основаниям: по уровням определения - федеральные и региональные, по видам - социальные и экономические, по способам удовлетворения - договорный и внедоговорный, по характеру воплощения - программные нужды и внепрограммные нужды, по содержанию - нужды в товарах, работах, услугах.

Литература

1. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (с изменениями и дополнениями от 18.07.2011) // СЗ РФ. 1994. N 34. Ст. 3540.
2. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (с изменениями и дополнениями от 11.07.2011) // СЗ РФ. 2005. N 30 (часть I). Ст. 3105.
3. Андреева Л.В. Правовое обеспечение государственных нужд // Российская юстиция. 1995. N 4. С. 30.
4. Блинкова Е.В. Снабжение товарами через присоединенную сеть для государственных нужд // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 6. С. 30 - 32.
5. Борисов В., Рыбак К. Федеральные музеи и конкурсы // Конкурсные торги. 2003. Приложение к N 25 (142). С. 31 - 34.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.